总结经验再接再励全面做好事业单位登记管理工作

刚才，澜明同志代表中编办，就事业单位登记管理工作的重要意义和如何进一步搞好这项工作，做了重要讲话；我们要认真学习、贯彻执行。下面我从三个方面向大家做工作报告。

一、一年多来登记管理工作的回顾与总结

去年初，为贯彻中编办3号文件，我们分别在辽宁和江西召开了两个工作片会，对实施登记工作进行了具体部署。会后，各地按照文件精神和会议安排，结合本地区的实际情况，积极开展工作，做出了很大成绩。主要体现在以下几个 方面：

（一）初始登记成绩显著。初始登记是一年多来登记管理工作的“重头戏”。经过大家的辛勤努力，就总体而言，进展顺利，成绩显著。截止到9月底，全国共完成了六十多万个党政群机关举办的事业单位的初始登记，占符合登记条件单位总数的百分之七十左右。其中，北京、湖南、黑龙江、河北、宁夏、江西、云南等7个省市的完成率超过了百分之九十，北京达到了百分之百。与此同时，不少省市开展了其他组织利用国有资产举办的事业单位的初始登记工作；开展了暂不具备法人条件的事业单位创造条件、向法人过渡工作。应该说，在不长的时间里完成这么多的工作，非常不容 易。而且，这一进度是在确保质量的前提下实现的。据我们了解；各地都注意把坚持依法办事、确保登记质量放在第一位，并采取了一系列行之有效的保证措施。比如，对登记的各个程序、各个项目都制定了明确标准，并做到责任到人；在对“宗旨和业务范围”的审核中，明确了要严把政治关、政策关、“匹配”关和文字关等。

（二）制度建设逐步推进。为了使登记管理工作的各个具体方面都能有规可循，有矩可蹈，各地以《条例》为依据，积极进行了具体的规章制度建设。比如，在管理规范方面，福建、上海、浙江、湖南、广西、重庆、江苏等省市出台了 暂行办法或实施细则；有的地方还制定了名称、开办资金等方面的专项规定。在操作规程方面，新疆制定了《事业单位登记管理操作规程》，北京制定并对外悬挂了进行初始登记的《工作流程图》，内蒙古制定了《事业单位登记申办指南》，安徽制定了登记工作规程，并通过政府信息网发布。在内部制度方面，福建制定了《财务制度》，杭州制定了《事业单位登记管理档案管理规定》等。所有这些，既对各地规范本地区当前的登记工作起到了积极的作用，又为制定全国统一的有关规章提供了有益经验。

（三）组织建设得到加强。在中央编办领导和各级编办领导的重视和支持下，全国事业单位登记管理的组织建设得到了显著加强。在机构建设方面，有25个省、区、市设立了单独的事业单位登记管理局或加挂了登记管理局的牌子；而且多数一直设到了县一级。在人员编制方面，全国事业单位登记管理工作人员已达五千多人。以福建省为例，省一级配备了12人，每个地市配备了3－4人，每个县配备了2－3人。与此同时，各地还积极开展了各类业务培训，有力地促进了登记管理工作人员素质的提高。据不完全统计，全国共举办有关事业单位登记管理的各类培训班两千七百多次， 受到培训的登记管理工作人员和事业单位有关人员多达二十五万七千多人。

（四）取得了明显的登记管理成效。全国统一的事业单位登记管理刚刚开展了一年多时间，初始登记还没有全面完成。但由于它顺应了市场经济和法制建设的发展规律，一开始就显示了很强的生命力，收到了良好的社会反映，取得了明显的登记管理成效。一是廓清了事业单位队伍。初始登记工作的开展，在一定意义上，也是对现有事业单位进行了一次认真的清理。一方面，使符合法人条件的事业单位，特别是其中不属于编办审批管理范围的事业单位得到了法律确 认；另一方面，也使不符合法人条件甚至不合法的单位“显形”，并对之采取了相应措施。从而进一步促进了事业单位的健康发展。二是为符合法人条件的事业单位打开了方便之门，提供了法律保护。通过依法赋予事业单位法人资格，颁发法人证书，既使事业单位得到了顺利进入市场的法定“通行证”，又使它们有关的合法权益受到了法律保护。这方面的事例不胜枚举。比如，某大学与合作方商谈引进资金，但由于法人主体资格不明确迟迟谈不下来；在依法核准登记；取得法人证书后，顺利引进了 3000万元。还有不少单位凭借法人证书中依法核准的有关事项作为有力的法律依据，在诉讼中顺利获胜。三是规范了事业单位有关的自身建设和市场行为。事业单位申请登记、登记管理机关依法核准登记。既是对事业单位自身建设进行规范的过程，也是对事业单位进行法制宣传的过程。比如，通过事业单位“宗旨和业务范围”的申报与审定，就对多年来不少事业单位业务范围不清、相互过于重复，以及与其人员构成、设备设施能力不匹配的现象进行了清理和规范。与此同时，事业单位也增强了在市场中按照核定的宗旨和业务范围开展活动的法制意识，自觉规范了有关的市场行为。四是提高了对事业单位的协同管理水平。对事业单位的管理包括多方面的内容，是一个相互协同的管理系统。通过登记管理依法核准的事业单位法人资格，为各有关部门对事业单位实施其他管理提供了重要依据，填补了协同管理的空白。因此，将作为事业单位法人资格法定凭证的《事业单位法人证书》，明确为有关管理的必要依据，受到了各有关部门的普遍欢迎和大力支持。这集中体现在14个部门与中编办联合下发的《关于事业单位法人证书使用问题的通知》，体现在各地对这个《通知》积极的贯彻执行。

上述成绩，来之不易，是大家克服困难、辛勤工作、不懈努力的结果。在此，我代表国家事业单位登记管理局，向大家表示衷心的感谢！

总结前一阶段工作，主要的经验有以下几点：第一，认真学习“三个代表”重要思想，贯彻各级领导的指示精神，是搞好登记管理的思想和工作保证。指导思想的正确与统一是做好一切工作的基本前提。只有认真学习“三个代表”重要思想；并用于指导登记管理的具体实践，登记管理工作才能有正确的思想保证。国务院和中编委领导重视登记管理工作，早在讨论通过《条例》时就对开展这项工作的重要性和必要性作了许多重要指示；中编办领导在这项工作的开展过程中自始至终给予高度重视，对方针政策、方法步骤和其他有关重要问题，都及时研究并作出了明确指示。认真贯彻执行这些指示，是搞好登记管理的重要的工作保证。第二，坚持依法办事、严格依法办事，是搞好登记管理的制度保证。依法治国是我国的基本国策，依法进行事业单位登记管理是依法治国的必然要求。一年多来，登记管理工作进展顺利，

各方面反映良好，一个最主要的原因，就是我们能够坚持依法办事，严格依法办事，有效地防止了主观随意，避免了人为干扰，杜绝了滥用权力。第三，建立符合法规要求的登记管理机构，加强业务培训，提高人员素质，是搞好登记管理的组织保证。依法进行事业单位登记管理有着多方面的含义。其中包括：登记管理机构的性质、名称和组织形式等，要符合执法规范；登记管理人员要知法、懂法，具有很强的法制意识和较高的业务素质。就总体而言，各地十分重视登记管理的机构建设和登记管理人员素质的提高，为搞好事业单位登记管理工作提供了重要的组织保证。第四，采取多种形式，大力宣传登记管理的重要性和必要性，营造良好氛围，是搞好登记管理的环境保证。无论任何管理，有关方面对其是否了解，是否支持，直接影响着这项管理工作能否切实搞好。全国统一的事业单位登记管理是一项新的管理，包括部分事业单位在内的社会各有关方面，对这项管理的具体内容，对实施这项管理的重要性和必要性，都还了解得不够。因而有必要扩大宣传范围，加大宣传力度。第五，深入调研、周密规划，是搞好登记管理的重要基础。开展全国统一的事业单位登记管理是一项新的工作，没有现成的经验。而且，事业单位又种类繁多、情况复杂。只有进行深入的调查研究，切实摸清各有关情况，尽可能预测可能出现的问题，并据此制定周密的规划，做好各个方面的准备，才能为稳妥、扎实的实施登记管理，奠定好的基础。第六，加强部门合作，坚持上下通气，是搞好登记管理的重要方法。各级编办及其登记管理机构是《条例》的执法主体，切实把登记管理工作搞好，是义不容辞的责任。但事业单位登记管理内容多、政策性强，特别是与其他诸多管理有着直接或间接的联系。要想真正搞好这项工作，不能只靠编办一家，还要争取有关部门的合作与支持。此外，我们进行的是全国统一的登记管理，各地都执行同一个《条例》。这就决定了必须上下通气、左右协调，以确保标准一致、步调统一。

二、充分认识事业单位登记管理对规范市场经济秩序的重要作用

今年4月，国务院作出了整顿和规范市场经济秩序的重要决定。通过学习澜明同志在讲话中关于登记管理与市场经济秩序的论述；我们体会到，加强事业单位登记管理是规范市场经济秩序的重要内容。具体而言，体现在三个方面。

（一）把守市场准入关，从源头上防止鱼目混珠。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和事业单位体制改革的不断深入，市场和事业单位分别出现了相应的需求。一方面，完善的市场经济要求市场必须是完整的大市场，这个大市场不仅包括物质产品市场和资本市场，还要包括技术市场、文化市场、人才市场、信息市场、中介市场、经济鉴证服务和 其他服务市场等。其中不少市场的交易对象主要由事业单位提供。因此，市场需要事业单位进入；没有事业单位参加的市场，不可能是完整的市场。另一方面，在市场经济体制下，事业单位的管理体制、运行机制、补偿机制等，发生了很大变化。其自身发展的内在规律，也决定了相当多的事业单位只有进入市场才能获得更广阔的发展空间，得到更充分的消耗补偿。因此，事业单位自身也要求进入市场。但是，这并不意味着现有事业单位都可以随意进入市场。任何市场都是有规则的，不遵守这些规则就会破坏市场经济秩序。其中， “市场准入”是最重要的规则之一。具体到事业单位，这个规则包括两方面的内容：一是只有能够独立承担民事责任，符合法人标准的事业单位，才具备进入市场、成为市场主体的条件。二是这些具备了条件的事业单位，还必须由事业单位登记管理机关对其所具备条件的相关事项，逐一进行法定审查；经确认均真实、合理，符合《条例》规定和有关方针政策，核准登记并颁发《事业单位法人证书》后，才取得进入市场的资格。一个时期以来，因事业单位法人资质问题引发的纠纷，在干扰或破坏市场经济秩序事件总数中，已占不小的比重。其性质大体分为两种：一是不具备法人条件而以 法人身份参与市场活动；二是虽然具备法人条件，但没有申办法人登记，没有取得登记管理机关颁发的《事业单位法人证书》就参与了市场活动。其中，前者多体现在损害了他人利益；后者多体现在自身利益受到损害但无法得到法律保护。但不论哪种情况，都是对正常币场经济秩序的干扰或破坏。建立事业单位登记管理制度，加强对事业单位的登记管理，对于规范市场经济秩序的意义，首先体现在达成两个目标：一是对符合市场主体条件的事业单位的法人主体资格给予法律认定，打开市场准入的“绿灯”；对基本符合条件， 但在某些方面尚有欠缺的单位，指出欠缺所在，协助它们尽快完善后再认定其法人主体资格。二是对不符合法人条件的单位，特别是对打着事业单位的名义从事非法活动的单位，坚决将其挡在市场的大门之外。只有这样，才能从源头上防止鱼目混珠，最大限度地减少扰乱或破坏市场经济秩序现象的发生。

（二）实施跟踪监管，防止对市场的扰乱和欺骗。事业单位被核准登记为事业单位法人后，登记管理机关还要对其同登记内容有关的行为进行终身的跟踪监管。这是《事业单位登记管理暂行条例》赋予事业单位登记管理机关的职责，也是维护市场经济秩序的必要措施。其中，以下几个方面的行为最容易破坏正常的市场经济秩序，需要登记管理机关加强监管和防范。一是丧失法人条件后继续以法人名义进行市场活动。在一般情况下，经事业单位登记管理机关依法核准登记的事业单位都具备法人条件。但随着时间的推移和有关情况的变化，有些单位就可能丧失了法人条件。比如，登记的开办资金因运营不善或其他原因已变为零甚至负数，同时没有获得其他资金保证，从而失去了独立承担民事责任的能力；再比如，法定代表人因故（如死亡、被免职等）不能履行职责而新的法定代表人尚未产生等。在这种情况下，如果继续以事业单位法人名义进行市场活动，就难免造成诸如无力履约、合同无效等损害有关方面的利益、扰乱市场经济秩序的现象发生。二是超出核准登记的业务范围开展市场活动。事业单位经核准登记取得法人资格，准予进入市场，并不意味着可以随意开展市场活动。换言之，事业单位只能在核准登记的“业务范围”内开展活动。这是由于：第一，事业单位的业务范围，是登记管理机关作为行政执法机关依法核准登记的，擅自超范围活动，本身就属于违法行为。第二，事业单位的业务范围是由登记管理机关根据诸多因素核定的。其中主要包括：党和国家对事业单位的作用、发展方向的总体定位；主管部门或其他举办主体对设置各个具体事业单位的具体目的和要求；有关政策、法规和有关部门对不同类别事业单位的有关规范和规定；各个具体事业单位的资产规模、设备设施、人员构成情况等。由此基本决定了所核准登记的各事业单位业务范围的合法性和可行性。随意超范围活动，诸如医院研制汽车、社会科学研究单位开展医疗培训等，既不符合有关规定，又由于条件的不具备，难免伪劣产品或不规范的服务行为进入市场。三是不及时办理变更登记和注销登记。事业单位登记管理是公开、透明的行政执法行为。经登记管理机关核准登记的内容，既打印在每个单位的《事业单位法人证书》之上，又由登记管理机关通过报纸公告于社会。但是，任何事物都是发展变化的，事业单位也不可能永远一成不变。当事业单位的变化涉及到已登记并公告的内容，但不及时办理变更登记，就会构成对社会、对市场的欺骗。这种欺骗不论是出于主观故意还是出于无意，都可能造成破坏市场经济秩序的后果。比如，某事业单位的开办资金由于某种原因已成倍锐减，但没有办理变更登记，合作者仍然相信该事业单位具有载于其法人证书上的资金实力，并与之签订了违约赔付金额大大超出其实际赔付能力的合 同；一旦由于该事业单位的责任合作失败，合作者就无法得到足额的赔偿。除此之外，事业单位法定代表人、业务范围、住所等登记内容改变后不及时办理变更登记，也可能相应发生这样那样的纠纷。在特定的意义上，注销登记是彻底的“变更登记”。事业单位被撤销后不办理或不及时办理注销登记，对市场经济秩序可能造成的危害，要甚于不办理或不及时办理某项具体的变更登记。因为，被撤销或解散的事业单位，只有办理了注销登记，同时收缴其《事业单位法人证书》，才在法律上认定其法人主体消失。否则，即使“人散楼空”， 该单位在法律上却仍然存在；社会各有关方面也会认为其仍然存在。这样，就会造成很多漏洞。例如，未收缴的《事业单位法人证书》就可能被不法分子用来招摇撞骗。

（三）规范市场的规范主体，促进规范质量提高。市场经济秩序的规范主体由多方面组成。其中，不少事业单位的工作就是直接或间接地对市场经济秩序的某些方面进行规范，亦即担当着某方面市场经济秩序规范主体的角色。例如：检验检测单位的主要工作，就是对产品的质量进行检定，防止伪劣产品对市场经济秩序的破坏；技术仲裁单位的主要工作，就是对因技术问题产生的争议作出科学的裁定，以平息 市场纠纷；资格资质认证单位的主要工作，就是确认某些单位、某些人员是否具备从事对市场经济秩序产生影响的某种工作的资格和能力；如此等等。事业单位的这一特点，决定了事业单位登记管理的相应特点。也就是，它不仅是对一般市场主体的规范，而且是对某些市场经济秩序规范主体的规范。不难想象，通过加强事业单位登记管理，使这些市场经济秩序的规范者本身更加规范并加以保持，对规范市场经济秩序会起到多么大的积极作用！反过来，如果由于登记管理的薄弱或失当，不能有效地防止规范者的不规范，其直接后果就是规范者规范行为的不规范。由此所带来的对市场经济秩序的干扰，无疑会远远大于个别市场主体的个别不规范行为。为此，能否切实加强和完善对这些事业单位登记管理；确保它们在具备法人主体资格的同时，在开办资金、设备设施、人员构成、法定代表人资质等方面，都与其所承担的规范性工作相适应；对于规范市场经济秩序，就有着特别重要的意义。

三、对下一步工作的几点考虑

为贯彻落实澜明主任对进一步搞好登记管理工作的要求和对下一步工作的部署，我们有以下具体考虑。

（一）关于初始登记工作。各地要根据本地区的实际进 度和其他有关情况，有针对性地采取相应措施。已经完成或基本完成了党政群机关所属事业单位初始登记的省市，要搞好收尾和经验总结工作。在此基础上，进一步拓展其他组织利用国有资产举办的事业单位的初始登记工作；推进暂不具备法人条件的事业单位创造条件、向法人过渡并进行法人登记工作。初始登记进度偏慢的省市，要再加把劲儿，设法加快进度。必要时可将工作分为两步。第一步先集中力量进行经由编办审批的事业单位的初始登记，并确保在年底基本完成；下一步再进行其他组织利用国有资产举办的事业单位的 初始登记。刚刚起步特别是尚未启动的个别地方，要在年底前完成初始登记工作，看来是不可能了。但我们有几点具体要求：一是请你们从全国事业单位登记管理的大局出发，务必引起重视。二是请你们将有关情况向主管领导作全面的如实汇报。我们相信，有关领导肯定会重视这件事，关键是看下面的同志汇报的是否全面，是否到位。三是请你们克服困难，最大可能地及早启动或推进这项工作，并将包括进度安排在内的工作计划报告我们。另外，作为对各地初始登记工作质量的一种检查方式，也为了建立全国事业单位登记管理信息库的需要，请各省市将截止到今年12月底的登记信息，于明年l月底之前，以软盘的形式报送给我们。这些信息应包括全省（自治区、直辖市）所有已登记单位打印在《事业单位法人证书》上的所有内容。

（二）关于首次年检工作。大家知道，在现阶段，事业单位执行《条例》情况年度报告的提交与审查，是对事业单位实施监督管理的基本形式。相对于随时、随机的日常监管和针对具体事、具体单位的日常监管，这种监管方式具有内容全面、集中统一和更加制度化、更具强制性的特点。建立和实行年度报告提交和审查制度的重要目的是，强化事业单位的行为规范意识，督促其自检自查，弥补一年间随时性监管中可能的遗漏。事业单位不认真地进行自检自查，不按规定及时提交年度报告，登记管理机关不能有效履行或不认真履行对年度报告的审查职责，就会失去把问题解决在未造成后果之前或相对及时地“亡羊补牢”的机会。尽管一些登记试点省已经进行过若干次年检；但全国统一的年检毕竟是第一次，能不能切实搞好，打下一个好的基础，会直接影响到以后的年检工作。各地要对这件事进行专题研究，在此基础上认真准备、周密部署，务求搞好。其中，有三点提请大家注意。一是要注意发挥事业单位主管部门的作用，请他们先把第一关。二是要敦请事业单位做好自检自查，确保提交的年度报告符合要求；有条件的要进行培训指导。三是作为一次统一的年检，在检查事项上不宜铺得太宽。主要是紧紧围绕“是否仍然具备法人条件”这个核心问题，就与之相关的最主要的几个事项进行检查。待积累了必要的经验后。再考虑如何进一步依法拓宽检查的范围。另外，对年检合格标记的形式等具体问题，也请大家进行讨论，并在这次会上确定下来。

（三）关于制度建设工作。《事业单位登记管理暂行条例》是开展登记管理的基本法律依据，也是构建事业单位登记管理制度的基本法律框架。但要建立完备的事业单位登记管理制度，还必须以《条例》为依据，制定登记管理的实施细则，制定针对具体问题的一系列具体规定。待初始登记工作基本完成并积累了必要实践经验后，我们将腾出力量认真抓一下这项工作。其中包括，在明年的适当时候，召开几次专题研讨会，就有关共性问题和大家一起共同进行深入的研究讨论，在此基础上制定若干具体规定，并力争在下半年出台《事业单位登记管理实施细则》。在此期间，希望各地也就有关问题进行深入的调查研究，为建立完善的事业单位登记管理制度出谋划策、多做贡献。

我就讲到这里，谢谢大家！