创新体制 转变职能  构建与社会主义市场经济相适应的行政管理体制

陕西处于中西部的结合部，具有承东启西的经济地理位置，是中华民族古代文明的发祥地，也曾是中国历史上对外开放最早的地区，创造过历史上的辉煌。中华人民共和国成立后，在“一五”期间，毛主席提出要建设大西北，那是一次很好的机遇。那些年，陕西省的经济有了长足发展。156项重点工程中，有24项在陕西。所以，在第一个五年计划期间，陕西有了比较快的发展。到第四个五年计划，国家在陕西的投资占全国的4.7%。五十年代末、60年代初开展的三线建设，对陕西又是一次机遇，一大批军工企业和大专院校就是那个时期建成的，如西安交大。陕西的教育、高科技和现代工业的基础由此而奠立。到改革开放前期，陕西在全国已居中等水平。进入80年代，陕西的经济又有了长足发展，达到9.5%的平均速度。但低于全国的发展速度。1995年，我们提出了“以开放促开发、以开发促发展”的开放带动战略，根据市场经济的内在要求，提出“以资源换技术、以存量换增量、以市场换项目、以产权换资金”的“四换”措施，达到“三变”，即：“资源大省变为经济强省，科技大省变为产业强省，文化大省变为旅游名省”。我们感到，要想发展必须开放。我们自然资源的开发、人才资源的开发，科技成果的转化，都需要开放。只有开放，才能推动经济的发展。5年来，我们利用的外资，超过前15年总和。以公路、铁路、水、电、汽、通讯等为重点的基础设施建设和以山川秀美工程、退耕还林、水土保持、农田基本设施为重点的建设都有了很大的进展，人民生活水平明显改善。在九五期间，陕西GDP的增长，与全国平均水平相比，每人每年超过1.2个百分点。

1999年，江泽民总书记在西安提出西部大开发的号召，我们感到又一次机遇来了。如果说“一五”期间是第一次，三线建设是第二次，改革开放是第三次，那么，现在的西部大开发对陕西又是一次难得的机遇。我们组织了许多专家，对如何利用这次大开发的机遇拉动陕西经济发展做了大量的调研。提出了东西部合作，西西间联合即西部省份之间取长补短、优势互补的发展战略。在西部大开发中实现陕西大发展，陕西还是有不少优势的。如国防科技、陕北煤气、果业等几大特色经济。另外，在关中高新产业开发带有四个国家级开发区，即，西安高新技术开发区、西安经济开发区、宝鸡高新技术开发区、杨凌农业示范区。这些都是我们今后发展的基础和优势。

上层建筑要为经济基础服务。经济基础发生变化，由传统的计划经济向社会主义市场经济转变，上层建筑也要进行相应地调整。改革开放以来，党和政府在坚持以经济建设为中心的同时，十分注意克服政府管理与体制中存在的束缚生产力发展的弊端，把机构改革作为政治体制改革的重要内容，作为推动经济发展和现代化建设的战略举措，先后进行过四次机构改革，取得了阶段性成果。但仍有不少深层次问题没有得到很好解决，有些问题还比较突出。如果不抓紧解决，不仅直接妨碍地方的改革和发展，而且容易滋生官僚主义和腐败现象。江总书记在九届全国人大四次会议期间，提出了陕西要走在全国西部大开发前列，早日建成西部强省的重要指示，全省各级干部认真学习、深刻领会江总书记重要指示的精神实质，强化机遇意识、发展意识和创新意识，努力做好西部大开发开局阶段的各项工作。其中，加快体制创新，改革和精简政府机构，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，对于推动西部大开发起着至关重要的作用。

陕西从2000年开始，从省到市，然后是县乡，逐级开展了机构改革。通过这次改革，省政府机构精简了21%，撤销了冶金、机械、石化、轻工、商务等专业经济管理部门，市一级也相应地撤销了这些机构，政府机构平均精简25%。省政府行政审批事项精简了44.5%，市级政府精简了46%。在人员编制精简方面，省政府完成了50%的精简任务，市县乡精简20%。

搞好县乡机构改革，减机构、减编制、减人员、必须与调整行政区划结合起来，必须减少行政层级。行政编制的管理和控制应与行政区划调整结合起来。我国现有的行政区划是在以前，交通落后的情况下搞的。现在，社会进步了，时代发展了，仍还有3、4万人口的县和千人的乡，这种情况不改变，机构怎么精简？因为只要有一个行政区划就会有一系列的庙，有庙就有菩萨。如果每个庙再超编、那怎么得了。1997年以前陕南的县下面都设有区，区下面又有乡。那时交通不便，管理层级多也在所难免。现在情况变了，乡乡通公路或简易公路，下乡比以前方便快捷多了。过去，一个文件从县到区再到乡至少要三天时间。现在经过撤区并乡建镇，从县直接到乡镇，快捷多了。乡镇撤并权在省里。陕西原有乡镇2700多个，这次合并到1614个。庙少了，菩萨就少，扰民的事就少。总之，搞好县乡机构改革，必须调整行政区划，减少行政层级，让行政区划的调整、机构的设置适应市场经济发展的要求。这也是人们常讲的：“要减少菩萨，首先必须拆庙。”

行政管理体制和机构改革，是一项复杂的系统工程，涉及到方方面面的工作，要善于在整体推进中重点突破。我认为要抓住以下几个重点：

第一，转变职能是核心。完善社会主义市场经济体制，迎接入世的挑战，必须转变政府职能。实现真正意义上的政企分开、政事分开、政社分开，政府要致力于社会稳定、公共服务、规范市场。这个问题，为什么老讲政府呢，因为政府是执行部门，具体管理国家事务，每一个行动都影响到经济发展，影响到人民生活。我们党委的工作，宣传工作、思想政治工作、组织建设、干部选拔工作为经济提供支持和保障，很难直接干预某一个经济行为。政府日常管理，如行政审批、办证、执法，弄得不好就会影响整个经济的发展。现在，我国社会主义市场经济体制初步建立，市场在资源配置中的基础性作用明显增强，政府应当逐步地退出一些领域。要加大行政审批制度改革力度，对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，要坚决取消；对可以用市场机制代替的行政审批，要通过市场机制来运作。要按照WTO规则办事。

第二，放权是关键。简政、放权是相互关联、相辅相成的，要想简政必须放权。在这次改革中，中央政府转移下放权力288项。各级政府都应这样做。只有放权才能简政，只有放权才能管少管好，只有放权才能提高行政效率，只有放权才能实现管理型向服务型转变。

扯皮也是因权力问题。目前在这方面问题还比较多，我们的省长、市长和秘书长，一天要用很多时间去处理来自各方面的扯皮事情，很多精力都用在协调关系上面了。还有一些部门随心所欲从自身利益出发干一些越权、侵权的事情。这些问题不解决，就难以形成运转协调、灵活高效、关系顺畅的行政管理体制，就难以承担起江总书记提出的建设西部经济强省的战略任务。要根据市、区、县的地位作用和法律法规，合理划分各级事权。不明确的要明确起来，不完善的要完善起来。属于谁的事情就由谁来办。

长期形成的封闭运行体制，部门分割、部门利益是简政放权的最大障碍。省级机关改革后仍然存在只争权不办事的情况，老想守摊子，不创新。对只争权不办事的机构，必要时“三定”可以修订。各级各部门一定要转变观念，正确处理局部和全局的关系，自觉做好协调配合工作。要通过“三定”工作，把各部门的职能任务规定下来，把职能关系程序化、法制化、规范化。避免政出多门、推诿扯皮。各部门“三定”规定印发后，就必须不折不扣地贯彻落实，用“三定”规定统一行动，规范行为。

第三，提高素质是根本。人员编制的精简，不只是单纯地减少人员，而是优化机关干部队伍结构，提高干部队伍整体水平的一项重要措施。要把机构改革与深化干部人事制度改革结合起来，与完善公务员制度结合起来，努力建设一支精干的、高素质的干部队伍。为此，要坚持做好三项工作。

一是严格统一的考试制度，真正把住进口。这次机构改革，陕西省采取了老人老办法，新人新办法。从1996年开始，机关进人主要从应届大学毕业生中选人。凡进必考，而且是全省统一招考，地市无权自行招考。这样，每年招一部分本科生、硕士生进机关，十年以后，我们干部队伍的素质会有很大提高，干部队伍结构会有很大改善。每年招上来的人先下到基层去锻炼2年，表现好的回来安排，不好的淘汰。我认为，把住进口，就是一大胜利。

二是要实行竞争上岗，合理轮岗。这次机构改革，中层的职位，实行竞争上岗。按照省委制定的统一政策，多大年龄退，多大年龄进。新任用的人必须张榜公示。省级机关竞争上岗率比较高。实践证明竞争上岗有利于才干的发挥，使干事的人上得来。具有人、财、物审批权力的要害部门要轮岗，考虑到业务上的连续性，也不能一律轮岗。容易产生权钱交易的岗位一定要轮岗，专业性很强的还是要专业化。我们不强求轮岗比例，根据各自人员结构，合理轮岗。

三是以简促精。精简比例是硬指标，必须坚决完成。精简的人员，宁可养起来，照发工资，也不能放在机关里。这个问题一定要下决心，一定要达到精简、精干的目的。许多经验证明，机关人员过多，工作效率就低；财政难以重负，就变着法乱收费、乱罚款或者包庇怂恿一些违法活动。不仅滋生犯罪和腐败，而且极大地损坏了政府形象。所以，精简编制和人员直接关系到从源头上治理腐败的成败，关系到政府的形象，关系到投资环境的改善。

第四，分流安置是保证。要搞好人员分流，必须保证人员定岗分流政策的贯彻落实，保证政策规定分流人员的利益不受损害；同时积极广开分流渠道，妥善安置分流人员。

一是按照公务员条例的有关规定，允许提前退休。二是允许提前离岗，到了法定年龄再办退休手续。提前年限可按省里的办。三是年轻人可以保留工资深造。分流以后，可以再去学习，学习完以后可以参加考试，考公务员。有成人教育指标的，可以参加成人教育考试，将来招收公务员也可以把这部分考虑进去。四是鼓励机关干部进入科研生产第一线，到企业去，或者自己办企业，或者进入国有企业，或者进入股份制企业。凡是有条件、适合进入企业工作的，我们希望优先安排到企业中去，但是必须本人有这个条件，企业表示欢迎。五是鼓励从教。特别是县以下部门，可以充实到教育系统去。

第五，机关后勤社会化是要求。改革后，机关后勤要社会化、企业化。省政府机关大院，过去破破烂烂，不卫生。引入一个公司，物业管理给搞好了，干干净净。这就是社会化服务。如果养一批固定工肯定搞不了这么好。今后，机关再不能招固定工，全部实行聘用制，能进能出，同时剥离出机关，成立面向社会、企业化管理的后勤服务机构。

第六，不得干预是措施。过去每逢机构改革，往往就有一些上级部门从自身考虑，通过开会、发文、打招呼等方式，暗示如不对口设置机构增加编制就不拨经费，甚至将其作为“达标”、“一票否决”的条件，干预本系统下级部门的机构设置和编制精简，所有这些，都是机构编制纪律所不允许的。机构编制纪律是党纪、政纪的重要组成部分，必须遵守执行，哪个部门违反了，就要追究哪个部门领导的责任。要从改革和体制创新入手，把那些不适应社会主义市场经济需要的机构以及一些任务单一、工作量不大或者职责交叉扯皮的机构精简下来，保证政府机构的精干、高效、协调运转。

最后，要巩固机构编制改革成果，必须在行政管理体制和办事程序上进行改革。管理体制和办事程序上改革的内容是很多的，例如，近几年，我们在实行政务公开方面采取了一些措施，建立了政务大厅，实行一厅式办公，一条龙服务，政府机关的办事效率和服务水平有了一定的改善。适应市场配置资源和加入WTO的要求，集中清理了行政审批事项，改善投资环境。建立财务的统一核算和集中采购制度，统一支付，统一采购，收支统一。过去，每个单位都设有财务处，配备有财务人员，各单位加起来就需要很多人，管得又不好。实行财务统一管理，不仅可以减少大量的财务人员，而且钱也管得更好了，可谓一举两得。再如，以前搞基建，一项建设工程设一个基建办就多达20个人。一个部门建宿舍也要设一个基建办，这样人不多吗？省本级已实行统一建房，各部门不再建房，既减少了人员，又避免了建房中的不正之风，这几年，各厅局因为建房分房问题告状的几乎没有了。由此可见，只有改革管理体制，改革传统管理方式，简化程序，才能从根本上保证人员精简。