积极探索 大胆创新 全力推进事业单位法人治理结构建设

开展法人治理结构建设是党中央、国务院深化事业单位改革的重大决策和部署，是进一步转变政府职能、创新事业单位管理体制的探索和实践。近年来，宝鸡市把建立法人治理结构作为分类推进事业单位改革、转变政府职能的重要抓手，以市级公立医院综合改革为突破口，勇于探索实践，大胆改革创新，两所试点医院基本建立了以决策层及其领导下的管理层为主要构架的法人治理运行体系，为公立医院落实各项改革任务提供了机制保障，为事业单位成为真正的独立法人奠定了体制基础，为实现政府部门权力的下放搭建了制度平台，我市法人治理建设试点工作取得了阶段性成效。我们的主要做法是：

一、深入调研，精心筛选，确保试点高点起步

开展事业单位法人治理结构建设试点工作，是上级赋予登记管理机关的一项全新职能，2014年初，宝鸡市事业单位登记管理局在认真学习中、省文件精神的基础上，组成专门班子，深入市属卫生、教育系统10多家事业单位进行调研，广泛征求意见，最终确定在规模较大、发展势头好、领导班子强、运行机制有基础、社会服务覆盖面广的市人民医院（市急救医院）、市口腔医院两所市属公立医院进行试点。在此基础上，市上成立了由市编办（市事业单位登记管理局）、市医改办、市卫生局、市医院管理局领导和相关人员组成的市属公立医院法人治理结构试点工作领导小组，办公室设在市医管局，负责日常业务；同时制定下发了《关于推进市属公立医院法人治理结构试点工作的意见》，对试点工作目标任务、方法步骤、完成时限进行了详细安排部署。通过机构的成立，明确了各成员单位分工、夯实了各方职责任务，改革试点的合力最终形成，确保了我市试点工作的高点起步。

二、大力宣传，广泛动员，统一各方思想认识

思想是行动的先导，思想上的统一才能确保行动的一致。针对试点单位对建立法人治理工作思路不清、认识不到位的实际，首先从解决思想问题入手，深入宣传，广泛动员。一是宣讲政策。撰写《事业单位法人治理结构建设宣讲材料》，由登记管理局领导亲自带队，先后6次赴试点单位，对医院的领导班子成员及科室主任等中层以上干部进行政策宣讲。试点单位也通过组织学习、座谈讨论、板报墙报等形式对职工加大宣传力度。二是专题辅导。举办市公立医院法人治理结构试点工作专题报告会，邀请省事业单位登记管理局王矿林局长就事业单位法人治理结构建设相关知识进行专题辅导。三是汇编资料。整理编印了《法人治理结构资料汇编》300余册，发放到试点领导小组成员、县区登记管理局和试点单位。通过前期的大力宣传，统一了思想，凝聚了共识，树立了各方支持改革，拥护试点的舆论氛围，形成了大家心向一处想，劲往一处拧的良好局面。

三、扭住关键，筑牢基础，建立健全运行规则

章程是法人治理的基础，是理事会、管理层的运行规则，是主管部门对事业单位进行监管的重要依据。我们将《医院法人治理结构章程》（以下简称《章程》）的制定和完善作为试点工作首要抓手，积极稳妥推进试点医院法人治理结构规范建设。第一，强化组织保障。试点医院成立由院分管领导，法律专家及相关人士为核心的工作小组，抽调专人负责起草修订《章程》，同时邀请专家学者就如何拟制《章程》为试点医院领导和工作人员进行了专题培训。第二，精心拟制章程。两所试点医院在深入研究讨论和广泛听取职工意见的基础上，认真参照《示范文本》，结合本单位实际，制定了《章程》草案，先后两次召开试点领导小组修审座谈会，逐条逐句进行讨论修改，进一步完善。第三，扎实论证章程。组织召开试点医院《章程》论证会，邀请省登记管理局和西安市登记管理局领导与会指导论证。通过《章程》的拟定，夯实了制度基础，规范了试点医院法人治理框架体系，使试点工作迈出了关键的一步。

四、科学设计，合理搭配，构建法人治理框架

建立法人治理结构，关键是搭建好医院决策层、执行层和监督层框架。在公立医院理事会、监事会人员组成上，我们切实按照“精简、合理、利益相关”的原则确定人员来源，坚持“五个明确”：一是明确医院的党政主要负责人为理事会的当然理事，保证决策与执行的紧密一致性；二是明确医院选举职工代表进入理事会履行理事职责，从而理顺理事会与职代会的关系，使决策能体现医院职工意志；三是明确举办单位通过向医院委派理事，对公立医院发展和运营进行监督管理。四是明确外部理事主要来源于院外专家、社会贤达及服务对象代表，保证决策的合理性和服务的便民性；五是明确监事会作为监督机构，其成员全部来源于院外且只限于与医院发展及运营密切相关的政府管理部门。最终，根据医院规模和业务工作需要，提出在市人民医院搭建“9+5”的治理框架（即理事会9人组成、监事会5人组成）；在市口腔医院搭建“7+3”的治理框架（即理事会7人组成、监事会3人组成）。2014年底，两所医院召开了理事（监事）会成立大会，标志着试点医院法人治理结构正式展开运行，新的管理模式正式建立。

两年来，在省局的指导和试点工作领导小组的领导下，通过各方的共同努力，两家试点单位基本建立了以法人治理结构为核心的新的运行机制，医院内部管理制度不断完善，新的管理体系逐步建立，法人治理结构效果初步显现。两年多来，主要取得以下成效：

一是医院管理体制基本理顺，新的治理格局初步形成

通过建立医院法人治理结构，改变了以前医院所有权、决策权、经营权、监督权模糊不清局面，基本建立了决策科学、执行高效、监督到位的现代公立医院管理体制，新的治理格局初步形成。首先，政府履行办医主体的职责更加清晰。通过建立法人治理结构，打破了公立医院原有的管理体制和运行机制，促进和实现了政府职能的“三个转变”，即：由微观管理向宏观管理的转变，由“办医院”向“管服务”的转变，由直接干预向间接调控的转变，达到“政事分开、管办分离”医改目标。其次，理事会的决策更加科学合理。理事会的建立有助于实现利益相关方的共同治理，在涉及医院改革发展的重大事项决策时，政府和举办单位、医院、服务对象以及专家学者共同作为理事会成员参与决策，代表相关利益方积极表达诉求，并通过平等协商的方式在各种利益间找到平衡点，进一步实现决策的民主化和科学化，有效提升了医院的管理水平。第三，医院独立法人的地位更加巩固。医院作为独立的法人实体，积极探索推进管理体制和运行机制创新，不断健全完善内部组织机构、规章制度和管理办法，提高医院运营效率，逐步实现自我管理、自我约束、自我发展，有效增强了试点医院作为独立法人运行管理的能力。第四，公立医院的监督机制更加健全。通过建立健全法人治理结构，一方面：政府部门监管手段由原来的单靠行政管理变为运用规划、经济、行政和法律等手段多方位的监管，保障了国有资产安全和医院社会目标的实现；另一方面：通过引入外部理事，在决策和监督中体现各方利益，能更好地规范公立医院运营行为，进一步彰显其公益属性。

二是各方主体功能充分发挥，新的治理成效初步显现

通过合理确定理事、监事来源，优化人员组合，进一步提升了理事会整体运行能力，确保了理事会高效运转，科学决策，避免了理事会“空转”。第一，理事会管理制度不断完善。结合试点医院《章程》，经过反复酝酿修改，理事会、监事会审议通过，制定出台了试点医院“两单两则”等四项运行制度，即：《理事会权利清单》《监事会权利清单》和《理事会议事规则》《监事会议事规则》，厘清理事会10项决策权力和监事会7项职权，保障了医院理事会决策的规范化、制度化、科学化；同时制定了《理事会各类人员职责》和《监事会人员职责》两项管理制度，进一步细化了法人治理结构运行程序，更好的引导和规范理事会、监事会及管理层积极履行职责。第二，理事会运转顺畅高效。医院的发展战略和规划等重大决策均由理事会进行领导和决策，监事会成员列席每一次理事会议，对理事会的决策进行全程监督。在决策事项执行过程中，理事会、监事会通过定期听取汇报，实地督查调研、下发督办函等形式对管理层履职情况、医院财务和资产管理状况进行监督管理。截至目前，两所试点医院已分别召开了3-4次理事会会议，共审议医院各种提案50余项，审议通过重大事件形成决议30余项。在市口腔医院中层干部选配工作中，理事会、监事会积极参与，严格审议人事设置方案，出席中层干部竞聘上岗演讲大会担任评委，听取并审议通过了医院党政领导班子对拟任人选的研究意见。第三，外部理事作用发挥突出。外部理事是医院法人治理的重要载体，代表社会公众直接参与医院治理，为医院决策及发展提供了来自社会力量的有益支撑，使医院对外部环境变化的适应性更强。医院理事会在审议重大事项时，外部理事站在“局外人”的角度，积极建言献策，发表真知灼见，提出合理化的意见建议，并利用自身跨行业、跨专业优势解决医院发展中遇到的问题，积极投身医院法人治理结构建设和发展大局。据统计，外部理事所提建议已占总数的60%以上，被采纳吸收形成决议的占到85%。例如：市人民医院理事会的1名理事为医院所在辖区的人大代表，理事会在研究医院项目用地拆迁时，该理事利用自身之前分管征地拆迁工作的丰富经验，为医院出谋划策，顺利解决了项目用地问题，为医院的发展打通了瓶颈。

三是内部运行制度趋于完善，新的法人主体逐步确立

两所试点医院以建立事业单位法人治理结构为契机，不断制定和完善内部管理制度，落实“三项自主权”，激发公立医院内在动力，医院发展活力进一步增强。第一，落实编制外自主招聘权。试点医院按照规划床位数确定用人规模，拥有在编制外自主招聘用人权。新增人员一律实行人事代理和合同管理，与在职在编人员享有同等待遇，解决了新进聘用人员后顾之忧，有效激发了医院内在活力。先后引进博士、硕士毕业生372人，高级职称89人。第二，落实薪酬自主分配权。实行岗位加绩效工资制，把政策工资档案化，个人收入分配重实绩、重贡献，并向优秀人才、关键岗位和高风险岗位倾斜；将政策性工资中的基本工资部分予以保留，其余工资部分按岗位核定绩效，适应行业特点的人事薪酬制度更趋完善。初步统计，试点医院医务人员年人均收入与2012年相比增加了翻了一番，学科带头人年人均收入增加了2-3倍，比社会平均工资高出两倍多。第三，落实自主绩效考核权。试点医院制定的考核方案，突出岗位工作量、服务质量、技术能力、医德医风和患者满意度等指标，将考核结果与岗位聘用、职称晋升、岗位薪酬直接挂钩，树立了正确的激励导向，使法人治理结构改革试点工作深化到医院的方方面面，落实到每个医务人员身上，真正实现医疗事业大发展、人民群众得实惠、医务人员受鼓舞的改革目标。

四是新机制孕育产生新体制，新的管理制度逐步建立

我们将公立医院法人治理结构试点作为公立医院改革的重要载体和突破口，大胆实践，积极创新，探索建立了一系列现代化医院管理制度。第一，探索建立管办分离的医院管理体系。为落实政府办医职责，结合建立法人治理结构新机制，积极探索管办分开新体制，组建城市公立医院管理委员会，进一步明确市医院管理局职能，切实发挥理事会议事决策功能，全面落实医院运营管理自主权，实行院长负责制和任期目标责任制，为院长管理职业化奠定基础，管办分离的现代医院运营管理体系逐步建立。第二，实行总会计师委派制度。为确保新的管理体制下医院财务管理和财经行为的规范运行，实现国有资产的保值增效，今年以来，我们在市属公立医院实行了总会计师派驻制度。总会计师派驻后，协助院长分管医院财务工作，享受副院职待遇实行年薪制，驻在医院不再设置分管财务会计管理工作的副院长。目前，包括两所试点医院在内的6名总会计师已正式受聘派驻开展工作。第三，完善第三方社会评价制度。出台《医疗机构社会评价工作实施方案》，定期组织人大代表、政协委员等对试点医院的医改情况、法人治理情况进行综合考评，考评结果与补助经费、医院目标责任制考评等挂钩，有效促进了医疗整体服务水平的改善。

我市按照建立法人治理结构制度框架安排，研究政府、主管部门、事业单位三者间的“三级责任”，构建事业单位决策、执行、监督“三权制衡”的机制，经过探索和实践，对公益类事业单位改革积累了一定的经验，先后有多家省内外编办和登记局同行来我市参观学习，去年9月份，我市建立完善公立医院法人治理结构的经验做法在中央编委举办的“简政放权与公益治理体系改革”国际高层研讨会上予以交流。更重要的是，我市卫生系统以事业单位法人治理结构改革为牵引，结合医疗卫生行业体制改革，创新公立医院改革试点体制机制，强化能力建设，基本建立起了具有宝鸡特色的公立医院发展服务体系，形成了医改“宝鸡模式”，受到国家深化医改督察组的好评。通过两年来的试点改革，我们对事业单位法人治理结构建设感受很多，体会颇深：

一是建立法人治理结构是破除旧观念，树立新思维的积极实践。建立健全法人治理结构是事业单位改革中最为要害和核心的部分，而最难改就是思想观念的转变，这在理念上是一个巨大的跨越。通过建立法人治理结构，治理各方亲身参与改革过程，在实践中接受新观念、新思维，从而对建立法人治理结构的重大意义、运行程序及治理成效有了更加直观的认识，减少改革阻力。

二是建立法人治理结构是实现政事分开、管办分离的重要途径。试点单位通过搭建理事会决策、管理层执行、监事会监督的法人治理结构，规范了事业单位权力运行机制，实现了决策、执行、监督“三权制衡”，初步建立“管、办、评”分离的新型管理模式。

三是建立法人治理结构是事业单位实现依法按章治理的有效方法。试点单位通过制定适应现代事业制度管理的《章程》，对单位的宗旨、性质和基本组织框架以及理事会、行政班子和监事会的职责任务和议事规则等进行明确，规范了事业单位的组织和行为。

四是建立法人治理结构是促进公益事业发展的有力举措。事业单位的根本宗旨就是为了满足人民群众对公共服务的需求。试点单位吸纳一定的社会知名人士或相关社会人员作为社会公共利益的代表担任理事和监事，参与事业单位决策和监督，进一步确保了事业单位的运行和发展不偏离公益目标。试点期间，试点医院的接诊病人数、服务对象满意率、国有资产保值增值等指标进一步改进，侧面反映出公益服务质量的提高和社会认可度的提升。

（宝鸡市事业单位登记管理局）