中国行政体制改革与发展趋势
［内容提要］自改革开放以来，中国行政体制经历了四次大的改革，取得了巨大成就。其基本经验是：中国的行政体制改革要体现中国特色，要服从和服务于国家发展和稳定大局，要与经济体制改革和其他各项改革配套进行，要着眼于民主政治建设，加强领导，上下联动，循序渐进。改革的总趋势、总目标是，建立与社会主义民主政治相配套、与社会主义市场经济体制相适应的，具有中国特色的社会主义行政管理体制。
在进入新世纪的时候，我们面临着新的形势和新的发展机遇，同时也面临着新的挑战。如何适应世界格局多极化、经济全球化和科学技术加快发展的要求，促进经济和社会的发展与进步，这是各个国家都必须回答的共同课题。新形势对政府管理提出了新要求，也使得各国政府更加重视推进公共行政改革。认真回顾中国行政体制改革的进程，总结其基本经验，展望其发展趋势，对于我们更自觉地推进行政体制改革和政府机构改革都是非常必要的。
一、 中国行政体制改革的进程和特点
新中国的诞生，标志着执政的中国共产党领导中国人民进入了社会主义建设的新的历史阶段。为了恢复和发展国民经济，根据当时历史条件和客观环境，中国政府的行政管理受计划经济体制的制约，基本上是高度集中的行政管理体制。这种行政管理体制，曾经发挥了积极的作用，促进了经济建设的发展。但是，也必须看到，由于计划经济体制的弊端，特别是"左"的指导思想的错误，导致了10年"文化大革命"的动乱，给国家和人民带来了深重的灾难，也使行政管理遭到严重破坏。可以说，从新中国成立到中共十一届三中全会这29年中，我国的行政管理虽然也进行了多方面的探索，并且实施过多次政府机构改革，对提高政府管理水平和效率起到一定作用，但整体上看，没有突破性的进展。
党的十一届三中全会以后，情况发生了历史性的变化。随着经济体制改革的深入，政府的行政管理暴露出了一系列严重缺陷，促使中国政府把行政体制改革与机构改革提上了议事日程。从改革开放以来，中国先后进行了四次大的行政体制改革，分别是1982年改革、1988年改革、1993年改革以及1998年以来的改革。这四次行政体制改革都是围绕下放权力、转变职能这个重点进行的。
1982年改革。这是中国改革开放以来进行的第一次规模较大的行政改革。当时面临的突出问题是：一方面，随着党和国家的工作重点转移到经济建设轨道上来，由于行政管理的权力过于集中，影响地方和企业的积极性；另一方面，受"文化大革命"十年动乱的影响，干部队伍严重老化，机构臃肿以及领导职务终身制等，不适应现代化建设事业的需要。通过改革，在下放经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限的同时，对各级政府机构进行了较大幅度的精简，提出了干部队"四化"方针（即革命化、年轻化、知识化、专业化），开始建立正常的干部离退休制度。以国务院为例，国务院的机构由改革前的100个，精简为61个，工作人员总编制缩减1/3左右。这次改革虽然还很不彻底，但对保证改革开放的顺利进行，起到了重要作用。
1988年改革。1984年后，中国改革的重心由农村转移到城市。在农村改革中，主要通过实行家庭联产承包责任制，调动了亿万农民的生产积极性，极大地解放了生产力，在短短的几年中取得了巨大的成功。然而，城市改革要比农村改革复杂得多，不仅遇到了传统计划经济体制的阻力，而且党政机关和人员再次膨胀，行政体制不适应经济体制改革的问题充分暴露出来。从1988年开始，国务院在继续下放权力的基础上，第一次提出了转变政府职能的要求，并且按照转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率以及克服官僚主义、逐步理顺政府同企业事业单位和人民团体的关系的目标，再次进行了机构改革。国务院部委由原来的45个精简为41个，直属机构从原有的22个减少为19个，人员机构编制比原来的实际人数减少19.2%。这次改革虽然没有在地方推行，精简的机构、人员后来也有反复，但在这次改革中提出的"转变政府职能"的目标，对以后的行政体制改革产生了深刻影响。
1993年改革。其标志是明确将建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。为了适应建立市场经济体制的要求，从1993年起，中国进行了改革开放以来第三次大的行政体制改革与政府机构改革。与前两次改革相比，这次改革的最大不同点，在于把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。改革的重点是转变政府职能，中心内容是"政企分开"。其具体要求是：按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理；理顺国务院各部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复，调整机构设置，精简各部门的内设机构和人员。这次改革是在认真试点的基础上自上而下展开的，历时近3年。经过改革，把行政管理的职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；各级政府普遍精干了机构和队伍，并把建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制作为重要目标。通过这次改革，国务院组成部门由原来的42个减少1个，国务院直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个，国务院不再设置部委归口管理的国家局。
1998年以来的改革。"九五"时期，中国改革与发展已经进入了新的阶段，也面临着新的问题。为了推动经济体制改革，促进经济和社会发展，必须进一步转变政府职能，精简政府机构。因此，从1998年开始成功地进行了一场建国以来规模最大的行政体制与政府机构改革。1998年3月，第九届全国人民代表大会通过了国务院机构改革方案，以此为标志，新一轮的改革拉开了帷幕。
这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。 这次改革的原则和主要内容是：第一，按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。第二，按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政，加强宏观调控部门，调整和减少专业经济管理部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织。第三，按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。第四，按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。这次改革的重点是国务院组成部门，为适应改革的要求，对国务院直属机构和办事机构也进行了调整。
按照九届人大一次会议的决定，从1998年3月新一届政府第一次会议起，各部门实行"三定"（定职能、定机构、定编制），开始了改革的实施。一是对国务院的组成部门进行了大幅度的精简，由原来的40个压缩为29个；同时撤消专业经济主管部门，组建为直属国家经济贸易委员会管理的国家局，人员也进行了大幅度裁减。2000年，为了加快政企分开的步伐，又将这些国家局再次进行改革，除极少数保留改造外，多数已撤消，加强相应的行业协会的建设。二是对国务院的直属机构、办事机构以及部委管理的国家局和议事机构也进行了调整。三是大幅度地裁减各部门的内设机构，重新界定各部门的职能，并将大批职能转移、下放或取消。据资料统计，在1998年国务院机构改革中，各部门的内设机构减少了1/4，有100多项职能下放给地方政府、企业和社会，还有100多项职能在国务院各部门内进行转移、合并。四是大幅度地裁减行政人员。经过改革，国务院的机关人员编制由原来的3.2万人减少为1.67万人。裁减下来的人员，按照"带职分流，定向培训，加强企业，优化结"的政策，进行分流，并取得了实质性进展。
这次改革的成功,为国有企业改革攻坚创造了极为重要的条件，也为中国健全与完善宏观调控机制奠定了坚实的基础；同时，这次改革有效地解决了机构臃肿、人浮于事、效率低下的问题，强化了干部能上能下、激励竞争的机制，加大了干部交流的力度，改善了机关人员的结构。
国务院机构改革为1999年开始的各级地方政府的机构改革提供了样板，积累了经验。到"九五"末期，各级政府机构及事业单位的改革已取得了可喜成果。以北京市为例，经过一年的时间，已经基本完成了机构改革。通过改革，政府的行政编制减少了50%，改革前共有各类机构67个，改革后设立办公厅和组成部门25个，直属机构20个；各部门的内设机构减少19.3%，局级领导的职位总数减少20.6%，处级干部的职位总数减少14.6%。
二、中国行政体制改革的成效和基本经验改革开放以来，适应经济体制改革的需要，中国行政体制改革不断深化，取得了巨大的成就，也积累了宝贵的经验。中国政府通过行政改革，进一步转变职能，有效地提高了政府管理的水平和效率，在推动经济和社会发展中发挥了积极作用。
对中国行政体制改革的成效可以从以下几方面来分析：
第一，行政体制改革推进了民主政治建设的进程。中国政府一直把行政体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，放到突出的位置，有领导有步骤地组织实施。行政体制改革使中国的政治制度和政治体制更加合理，社会主义民主更加广泛，广大人民群众参与管理国家事务的范围和权利不断扩大，基层自治组织直接选举得到充分落实。
第二，行政体制改革促进了社会主义市场经济的发展。通过改革，冲破了传统计划经济体制的束缚，极大地调动了人们的积极性，解放和发展了社会生产力。改革开放以来的20多年里，中国GDP的增长率始终保持在7%以上，平均增长率为9.8%，创造了世界经济中一个大国持续发展的奇迹。由于把政企分开和转变政府职能作为行政体制改革的重点，中央政府加强了宏观调控，合理地调整经济结构和生产力布局，实施科教兴国、依法治国、可持续发展和西部大开发等一系列战略举措，中国的生产力水平、供求关系、体制环境、对外经济联系都发生了重大变化，国民经济正在朝着良性循环的方向发展。
第三，行政体制改革转变了政府职能，提高了政府管理水平和行政效率。从政府管理经济的职能看，摆脱了计划经济体制的束缚，发生了积极的变化。例如，初步建立了宏观调控体系的框架和调控机制；政企分开迈开较大步伐；培育、规范、监管市场体系取得进展；政府促进经济和社会协调发展的职能得到加强，等等。同时，政府自身改革也取得了进展。过去，政府服务意识较差，政府的形象是无所不包"全能政府"，通过改革，逐渐转变为"有限政府"，着重于提供公共产品和公共服务。过去，政府的工作效率较低，通过改革，改变了部门林立、分工过细、职能交叉、冗员充斥的现象，减少了行政审批，在一定程度上克服了官僚主义，大大提高了行政效率。过去，政府不讲成本，决策缺乏民主化和科学化，浪费现象严重，这种状况在改革中得到了很大的改变。以北京市为例，在改革中协调解决了79项部门交叉职能，较好地克服了政出多门、多头管理、相互扯皮的问题。他们将85项具体行政审批事项和属于道路养护、城市保洁等9项行政管理职能下放给县区。将112项属于应由企业自主决定、市场自我管理的事务交给了企业、事业单位和社会中介组织，取消了369项具体管理社会经济事务的行政性审批。
第四，行政体制改革提高了公务员素质，密切了政府与人民群众的关系。行政体制改革冲击了中国几千年形成的"官本位"思想，强化了对公务员的公仆意识教育，精干和优化了公务员队伍，因而也增强了人民群众对政府的信任度，加强了对政府工作的参与和监督。
中国的行政体制改革还处在阶段性推进过程中，很多问题还需要深入进行探索，所取得的成效也是初步的。回顾总结改革开放以来行政体制改革的历程，我们认为，有几条基本的经验需要肯定。
一是中国的行政体制改革要体现中国特色。这就要坚持以邓小平理论为指导，坚持在中国共产党的领导下进行改革，坚持从中国的国情出发，既要吸纳外国行政改革中好的东西，又不能照搬照套西方政治制度的模式，而要把解放思想与实事求是结合起来，形成有中国特色的行政管理体制和管理方式。
二是行政体制改革要服从和服务于国家发展和稳定的大局。改革的根本目的是发展社会生产力，目标是增强行政机构及国家体制的活力，提高行政效率，调动人民和基层的积极性。在改革中，必须正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系，必须坚持党的基本路线不动摇。
三是行政体制改革要与经济体制改革和其他各项改革配套进行。经济体制改革是政治体制改革和行政改革的基础，政治体制改革和行政改革是经济体制改革的保证和重要标志，两者应该相互依赖、相互配合，相互促进。行政体制改革还要兼顾其他各项改革，协调进行，整体推进。
四是行政体制改革要着眼于促进民主政治建设，而发展民主必须同健全法制紧密结合。
五是行政体制改革要加强领导，上下联动。行政体制改革牵涉面广，矛盾多，难度大，每一项措施都涉及千千万万人的利益，因此必须有坚强的领导，依靠群众，有计划、分步骤、有秩序地进行；既要有明确的指导思想、目标和原则，又要措施得力，循序渐进，不断取得阶段性的成果。
三、中国行政体制改革发展的趋势改革开放以来，中国的行政体制改革已经进行了四次。如前所述，改革取得了巨大的成就。但是，总的看，仍属于阶段性和过渡性的改革，还需要不断地深化。
（一）社会主义市场经济的发展对行政体制改革提出了新的要求，行政体制改革与经济体制改革需要配套进行。中国的市场化改革已经进行了20多年，社会主义市场经济体制的基本框架也已初步建立。经过几次行政体制改革，取得了明显成效，但与市场经济发展的要求还有差距，其突出表现是：在政府与市场的关系方面，市场在资源配置中的基础性作用还没有得到充分发挥；在政企关系方面，政府过多干预企业生产经营活动现象仍然比较普遍存在，企业的法人治理结构还没有完全建立起来；在政府管理的方式方面，一些政府仍然习惯于靠行政手段管理经济事务，不善于运用经济的和法律的手段进行管理；在政府职能的运行方面，政府部门之间的职能交叉和重叠的现象依然存在，容易导致政府管理的无序化；在政府与社会的关系方面，政府仍然包揽过多，社会中介组织还没有充分发挥有效作用。
（二）经济全球化和科学技术的发展，特别是加入WTO，对中国政府的公共政策和公共服务提出了新的挑战。国际范围的经济结构调整和IT革命，对政府管理现代化和法制化提出了新的要求；加入WTO，对政府公共政策的制定和公共服务的水平也必然产生影响。一方面，必须按照中国政府与世界贸易组织成员国达成的多边协议以及世贸组织的规制办事，使公共政策的制定与之相衔接；一方面，必须按照世贸组织的惯例，改变公共服务的垄断现象，开放某些公共服务领域，引入市场竞争机制，提高公共服务的质量和水平。
（三）民主政治建设的进程对提高政府管理的效率、实现公开化以及廉政建设提出了新要求。随着市场经济的发展和民主政治建设的进程加快，公民的参与意识、竞争意识、公平意识和责任感不断增强，对政府管理的要求也越来越高。而目前政府还存在许多不尽人意的地方，比如成本过高，效率低下、官僚主义严重，办事缺乏透明度，行政审批烦琐，权钱交易及腐败现象滋生蔓延等，与人民群众的期望，形成了较大的反差。
面向新世纪，中国的行政体制改革将进一步加大力度。按照"十五"计划的要求，要继续推进行政管理体制和政府机构改革，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，推进政府决策的民主化、科学化。按照发展社会主义市场经济的要求，进一步转变政府职能，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业正常的生产经营活动。加快政府审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，强化监督机制。发挥商会、行业协会等中介组织的作用。继续改革和精简政府机构，解决部门职责不清、管理层次多、办事效率不高等问题。完善公务员制度。
由此可见，中国行政体制改革的总目标是，建立与社会主义民主政治相配套、与社会主义市场经济体制相适应的，具有中国特色的社会主义行政管理体制。围绕这一总目标，要采取用力的措施，加大改革的力度，加快改革的步伐，进一步转变政府职能，充分发挥政府作用。发挥政府作用，要重点抓好以下几个方面：
一是加强和改善宏观调控，通过制定经济社会发展规划和宏观经济政策，主要运用经济手段和法律手段，保持宏观经济稳定，促进经济结构的战略性调整，保障国家经济安全。
二是促进经济和社会的协调发展和全面发展。要控制人口数量，提高人口质量，保护生态环境，合理使用、节约和保护资源，实现可持续发展；支持落后地区的开发，推进城镇化建设，逐步缩小城乡差距，促进地区协调发展；坚持物质文明与精神文明两手抓，发展科学教育文化事业，全面提高国民素质，使"两个文明"相互促进，共同发展。
三是继续处理好改革、发展、稳定的关系，为改革开放和现代化建设创造良好的社会环境。要在稳定大局的前提下推进改革，同时使改革与发展互相促进；要努力扩大就业，健全社会保障体系，合理调节收入分配，不断提高人民生活水平，加大反腐败的力度，解决人民群众关心的问题，实现整个社会的安定与和谐。
四是加强法制建设，创造统一、规范、公平竞争的市场环境和秩序，并且把依法治国与以德治国紧密结合起来。要加快行政程序立法，规范行政权力，落实依法行政；要按照建立统一、开放、公平竞争的国内市场的要求，大力整顿和规范市场经济秩序，反对地方保护主义，抓紧对一批具有自然垄断和公用事业特点的行业进行改革。
五是加快政府审批制度改革，大幅度减少行政性审批。首先，要对现有的各种审批进行系统的清理；其次，在清理的基础上取消和简化行政性审批，对保留下来的审批事项，要明确程序、时限和责任，增加透明度，健全监督机制，提高审批效率。
六是完善公务员制度，造就高素质的专业化国家行政管理干部队伍。要在总结实施《国家公务员暂行条例》的基础上，制定和颁布《公务员法》；在巩固政府机构改革的成果，实现机构、编制、人员和工作程序法定化的同时，加强对公务员的激励约束机制；进一步加强廉政建设，提高公务员的政治素质和行政能力，从而有效地提高行政效率。