深化国有资产管理体制改革

国务院发展研究中心副主任陈清泰访谈

记者：江泽民同志在党的十六大报告中指出，继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。请您谈谈它的深刻意义？

陈清泰：调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，两者间有很强的关联性。13年来，随着我国的经济体制改革不断深化，推进国有企业改革面临两大任务，一是结构调整，二是制度创新。当前在这两方面任何大的举措都涉及国有产权的管理和变动，此时，如何克服所有者缺位已显得日益紧迫。可以说，改革走到今天，国有资产管理体制改革已经是绕不过去的重大问题。江泽民同志在报告中说这是深化经济体制改革的重大任务，说明我们已经充分认识到了改革国有资产管理体制的重要性和紧迫性。

记者：如何理解江泽民同志报告中提出的“在坚持国家所有的前提下”“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”？建立国有资产管理机构的意义何在？

陈清泰：新的国有资产管理体制首要的一条是国有资产坚持国家所有。这是建立未来国有资产管理体制的前提。我理解，这其中的含义尽管不排除在必要时国家有权统一配置国有资产，但现实更重要的意义则在于各级政府对国有资产的管理、运营、监督都必须严格执行国家统一的法律法规。

谁来代表国家履行出资人职责对落实产权责任非常重要，是国有产权委托代理有效性的核心问题。中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责。这就界定了各级政府的产权责任，不仅结束了“分级管理”还是“分级所有”的争论，而且有助于强化产权约束，克服所有者缺位。

中央政府和省、市（地）地方政府分别建立专司国有资产管理的机构。政府公共管理部门与行使国家所有权部门分立，使各自有明确的定位和目标，有助于从根本上改善政府、市场与企业的关系，形成政企分开的基础。

记者：怎样理解中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责？

陈清泰：国有资产管理的体制设计，说到底，是国有产权委托代理的有效性问题。一个机构管理幅度过宽，就鞭长莫及；若管理机构层次过多，会降低管理有效性。目前，国有企业约有18万户，分布在全国各地，从委托代理有效性出发，由中央和地方分别代表国家履行出资人职责，就是说，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要资源性企业等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责，比较切合实际。

记者：为什么把管资产和管人、管事相结合明确提出来？

陈清泰：目前的国有资产管理体制，是由多个部门分兵把口分别行使国家所有权。一方面多部门的低效率，大大限制了企业的活力；另一方面，部门有权无责，又为企业内部人控制留下了缺口，最终是所有者缺位。管资产与管人、管事相结合的含义，是国家所有权行使机构对国家投资和拥有股份的企业集中统一、排他性地行使所有权。对国家而言，就是明确产权责任主体，建立可追溯产权责任的体制和机制，使所有者到位；对企业而言，改变了上边“五龙治水”，下边无所适从的局面，有利于增强企业的活力。

管资产和管人、管事相结合，是不是意味着国有资产管理机构把目前各部门相关的权力和相应的机构拼凑到一个部门集中行使？绝对不是。国有资产管理机构是适应建立现代企业制度要求的国家所有权行使机构。对多元投资主体的公司而言，必须依照《公司法》以股东方式行使权利。

记者：今后，政府将以什么形式履行出资人职责？如何实现所有权和经营权分离？

陈清泰：所有权和经营权分离，是新体制下国有资产管理机构与企业关系的核心问题。实现所有权与经营权分离，最重要的体现就是政府国有资产管理机构对国家投资和拥有股份的企业不再有“行政隶属关系”，而是“履行出资人职责”。对国有资产管理机构而言，就是只能依照《公司法》以股东的方式行使权利，不能既是“老板”，又当“婆婆”。即便是大股东，也没有超越《公司法》干预企业的权利。对企业而言，要进行公司制改制，建立有效的公司治理结构，健全股东会和董事会，使所有者到位。在所有者不直接参与生产经营活动的情况下保障投资者的权益。对于国有独资公司，国有资产管理机构也应通过法定程序体现国家所有者意志，而不应随意干预。