中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅印发
《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施方案》的通知
陕办发〔2022〕2号

各市委、市政府，省委和省级国家机关各部门，各人民团体：

《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施方案》已经省委、省政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

中共陕西省委办公厅
陕西省人民政府办公厅
2022年2月9日

关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施方案

为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（中办发〔2019〕42号），加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，结合我省实际，现提出如下实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神，牢固树立“山水林田湖草沙是一个生命共同体”理念，坚持严格保护、科学利用、政府主导、分级管理，统筹推进生态保护系统化，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要，为建设美丽陕西提供生态支撑。

（二）总体目标。到2025年，完成自然保护地整合优化、总体规划和勘界立标，落实自然保护地分类分级管理体制，推进国家公园设立建设，初步建成分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系；到2035年，自然保护地管理效能和生态产品供给能力显著提高，自然保护地占全省国土面积10％以上,全面建成国内先进、具有陕西特色的自然保护地体系。

二、构建分类科学的自然保护地体系

（三）深化自然保护地整合优化。严格自然保护地整合优化规则，切实解决自然保护地区域交叉、空间重叠，矿业权、小水电、人工商品林、永久基本农田等现实矛盾冲突和历史遗留问题，将重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性丰富区域，以及生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺区域纳入自然保护地，构建自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的自然保护地体系。（责任单位：省自然资源厅牵头，省林业局、省生态环境厅、省发展改革委、省水利厅、省农业农村厅，各设区市政府配合）

（四）推进国家公园设立。按照国家公园总体布局，加快大熊猫国家公园陕西片区建设，推进秦岭国家公园设立和建设，取消国家公园内其他自然保护地类型，严格执行《陕西省秦岭生态环境保护条例》，确保最珍贵、最重要生物多样性集中分布区得到有效保护，生态系统稳定性增强。（责任单位：省林业局牵头，省委编办、省发展改革委、省财政厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省水利厅、省农业农村厅，西安、宝鸡、渭南、汉中、安康、商洛市政府配合）

（五）编制自然保护地规划。依据我省国土空间规划和批准的整合优化结果，编制全省自然保护地规划。各市编制市级自然保护地规划，各自然保护地管理机构编制自然保护地总体规划。经批准的各类自然保护地规划是开展保护、建设、管理的依据，必须严格实施，不得随意调整。确需调整的，按规定报批。（责任单位：省林业局牵头，省财政厅、省自然资源厅、省生态环境厅，各设区市政府配合）

三、健全规范高效的管理体制

（六）落实自然保护地管理职责。原则上县（市、区）域内的自然保护地由县级林业和草原主管部门负责监督管理，跨行政区域的自然保护地由其所在县（市、区）的共同上一级林业和草原主管部门负责监督管理。对生态区位重要、生态系统典型、生物多样性丰富、生物物种独特、自然景观优美、具有较高历史文化价值和科研教育价值的自然保护地，由省林业主管部门直接监督管理。

自然保护地所在市县政府承担自然保护地内经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责，发挥在自然保护地规划、保护、建设、管理、监督和投入等方面的主体作用。林业和草原主管部门会同有关部门承担生态保护、自然资源资产管理、特许经营、社会参与、科学研究、宣传教育等职责。（责任单位：省林业局牵头，省委编办、各设区市政府配合）

（七）设置自然保护地管理机构。按照优化协同高效的原则，科学设置自然保护地管理机构，做到一个保护地、一套机构、一块牌子，工作经费由同级财政保障。（责任单位：省委编办牵头，省财政厅、省林业局，各设区市政府配合）

（八）开展自然保护地勘界确权。依据批准的整合优化结果，结合国土三调数据等，建立矢量数据库，实现全省自然保护地一张底图、一套数据。根据依法确认的自然保护地范围及功能区划，开展勘界定标，在重要地段、重要部位设立界桩和标识牌，向社会公布。依照自然资源统一确权登记暂行办法，将每个自然保护地作为独立单元，开展自然保护地确权登记，落实自然资源资产权益。（责任单位：省林业局、省自然资源厅按职责分工牵头，各设区市政府配合）

（九）实行自然保护地分区管控。在原自然保护地功能分区的基础上，科学区划功能分区，将国家公园和自然保护区按功能区划为核心保护区和一般控制区。除国家战略需要外，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园按一般控制区管理，可根据发展目标、保护价值和利用强度细分为若干不同的功能区，实行保护优先、科学规划、合理利用。（责任单位：省林业局牵头，各设区市政府配合）

四、创新持续协调的发展机制

（十）持续推进自然保护地建设。以自然恢复为主，辅以必要的人工措施，分区分类开展生态廊道建设、重要栖息地恢复、退出的矿区废弃地修复等受损自然生态系统修复，改善提高自然保护地生态功能。加强基础设施建设，特别是地方级自然保护地，重点实施保护站点、巡护路网、监测监控、应急救灾、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等设施建设，配置技术装备，逐步实现全省自然保护地保护管理规范化、标准化。利用高科技手段和现代化设备促进自然保护地保育、巡护和监测的信息化、智能化。（责任单位：省林业局牵头，省自然资源厅、各设区市政府配合）

（十一）有序解决历史遗留问题。经科学评估，将保护价值低的镇村、人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围。尊重原住居民意愿，对核心保护区内原住居民实施有序搬迁；暂时不能搬迁的，可设立过渡期，允许开展必要的、基本的生产活动，但不能再扩大发展。依法清理整治探矿采矿、水电开发等，通过分类处置方式有序退出；依法依规对自然保护地内的耕地实施退耕还林还草还湖还湿，核心保护区内的永久基本农田有序退出。坚决防止借整合优化之机把具有保护价值的重要生态区域或生态脆弱敏感区域调出自然保护地。强化自然保护地违法违规问题监督整改，严禁“以调代改”。（责任单位：省林业局牵头，省自然资源厅、省生态环境厅，各设区市政府配合）

（十二）创新自然资源使用制度。依法界定各类自然资源产权主体权利和义务，全面实行自然资源有偿使用制度，实现各产权主体共建保护地、共享资源收益。对自然保护地内的集体所有土地及其附属资源，按照依法、自愿、有偿原则，探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式，由自然保护地管理机构实行统一管理、补偿和分配，维护产权人权益。建立健全生态保护补偿制度，在尊重权益所有者意愿的基础上，将自然保护地内的林地按规定纳入国家级公益林管理，按政策享受国家公益林生态效益补偿。落实生态环境损害赔偿制度。（责任单位：省林业局牵头，省财政厅、省自然资源厅，各设区市政府配合）

（十三）探索共建共治共享机制。在保护的前提下，允许一般控制区内划定适当区域开展生态体验、自然教育、生态旅游等活动。扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式。优先安排原住居民参与社区管理。健全社会捐赠制度，激励全社会参与自然保护地生态保护、建设与发展。（责任单位：省林业局牵头，各设区市政府配合）

五、完善全面有效的考核制度

（十四）建立监测预警体系。开展自然保护地资源资产本底调查，摸清各类自然资源资产现状。构建集资源监督管理、生态保护监测、风险评估预警、快速反应处置于一体的自然保护地智能生态监测体系。加强生态监管，建立健全自然保护地生态监测制度，定期统一发布生态状况监测评估报告。（责任单位：省林业局牵头，各设区市政府配合）

（十五）完善评估考核机制。落实以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法，适时引入第三方评估制度，对自然保护地管理进行评估考核，将评估考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系，作为党政领导班子和领导干部综合评价、责任追究、离任审计的依据。（责任单位：省林业局牵头，省考核办、各设区市政府配合）

（十六）履行执法监督职责。根据国家自然保护地法律法规，制定监管制度并监督实施，各相关部门按照分工依法履行各自职责。开展生态环境保护综合行政执法，生态环境部门负责自然保护地内非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏和违法排放污染物的执法工作，林业和草原主管部门负责各类自然保护地的监督管理。开展“绿盾”、明察暗访等自然保护地监督检查专项行动，及时发现涉及自然保护地的违法违规问题并督促整改，对保护不力的责任人和责任单位进行问责。（责任单位：省生态环境厅牵头，省林业局、省自然资源厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业农村厅，各设区市政府配合）

六、落实坚强有力的保障举措

（十七）加强组织领导。各级党委和政府要担负起自然保护地建设管理的主体责任，将自然保护地发展和建设管理纳入地方经济社会发展规划，加强自然保护地体系建设重大问题的指导和协调。各级林业和草原主管部门要发挥牵头作用，会同机构编制、发展改革、财政、自然资源、生态环境等部门，按照职责分工，做好自然保护地建设和管理相关工作。（责任单位：各设区市党委和政府，省林业局、省委编办、省发展改革委、省财政厅、省自然资源厅、省生态环境厅）

（十八）强化资金保障。建立以财政投入为主的多元化资金保障机制。按照财政事权和支出责任划分，分级保障各类自然保护地保护、运行和管理。鼓励金融和社会资本发起设立自然保护地基金，吸纳金融和社会资本出资，为自然保护地建设管理项目提供融资支持。建立完善野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度。（责任单位：省财政厅、省林业局牵头，各设区市政府配合）

（十九）加强队伍建设。贯彻落实国家有关自然保护地机构设置、职责配置、人员编制管理等办法，探索自然保护地群的管理模式。适当放宽艰苦地区自然保护地专业技术职务评聘条件，引进自然保护地建设和发展急需的管理和技术人才，积极开展岗位业务培训，建设高素质专业化队伍和科技人才团队。积极倡导热爱生态保护、有较强责任心、适应自然保护地工作的志愿者参与自然保护地保护管理工作。（责任单位：省林业局牵头，省委编办、省人力资源社会保障厅，各设区市政府配合）