审批制度改革不等于砍审批项目

——与中国社会科学院两位专家对话

■专题对话

行政审批制度的现状

记者：行政审批制度改革目前已经成为全社会广泛关注的热点问题，能不能介绍一下行政审批制度的现状？

周汉华：在国外生活过稍长一些时间的人回国后都会有感觉，就是在国内做许多事情首先需要政府机关的批准，否则就极有可能被认定为是违法而受到追究。最为典型的例子是办企业。国外办企业大多是自由设立主义或者准则设立主义，设立一个一般性质的企业非常容易，交一笔注册登记费就可以了。并且，企业一般也没有经营范围的限制，完全由企业根据市场规律自我决定，想经营什么就经营什么。

在国内，设立企业长期采用的是特许主义，不但要挂靠单位，还有许多前置批准要求。这种状况现在虽然得到了一定的改进，但在经营范围上的控制仍然没有根本的松动，并且，生产经营中的许多环节，如融资、借贷、抵押、再投资等等也都受到一定的限制。记得改革开放以前，农民把自家多余的鸡蛋拿到集市上去卖要受到严厉的处罚，这件事在许多地方甚至成为当时改革的突破口。实际上，就审批制度而言，今天的某些方面其实和当时卖鸡蛋没有多大的区别，常常是要盖许多公章才能办成一件事情，或者根本办不成事情。

从有关部门清理的结果来看，我们运用审批手段管理社会生活的领域和数量都是惊人的。据了解，中央各部门的审批事项多达2000多项，有些政府机关几乎可以说是人均一项审批权。省级以及省级以下政府也都大量地运用着行政审批手段，如深圳市政府改革行政审批制度以前共有审批和核准事项1091项，宁波市政府各部门和直属单位改革审批制度以前共有审批核准事项1289项，北京市原有行政审批事项1304项，广州市原有审批事项1377项，山东省省直各部门共有审批事项1200多项、核准事项820多项、备案事项180多项，辽宁省原有审批、核准、审核事项共1551项。

审批的实质就是限制竞争，

容易滋生腐败

记者：审批过多到底对社会有哪些危害？

周汉华：市场经济条件下，审批权膨胀的危害是显而易见的：

首先，审批权对正常的市场竞争行为进行限制，对投资和经营设置种种障碍，会妨碍竞争秩序的形成。实践证明，市场制度的最大好处就在于竞争和压力，在充分竞争的环境下，企业和个人的积极性和创造性会得到最大的发挥，社会因此也可以得到最大的利益。而审批的实质就是限制竞争，以行政权力替代市场机制，以政府选择（准确地说是政府官员个人的选择）代替市场选择，必然会造成资源配置效率降低下和社会成本增加的后果。而普通民众感觉到的就是，毫无选择可言的物质短缺或者质次价高的服务。我们在长期的计划经济体制下曾经饱尝这种苦果，在某些垄断部门这种现象至今仍然随处可见。

其次，审批权力过大且缺少监督，必然造成寻租现象，滋生腐败和各种不正之风。审批权力越大，行政机关寻租的机会就越多，腐败也就越容易发生。这样，审批制度的设立初衷尽管可能是为了社会公共利益，但结果必然会使审批权成为谋取部门或者个人利益的手段。从近年来不断发生的一些大、要案来看，许多人都是因为掌握了审批权而搞权钱交易，走向毁灭。

另外，审批过多必然导致行政机关以审批代替管理，降低行政管理效率和政府责任心；导致市场经营主体交易成本增加，竞争力减弱；导致市场经营行为扭曲，破坏诚实信用、公平竞争的商业环境；导致国有资产大量流失；导致社会中间组织发育迟缓，增加行政管理机关的负担；导致政策机制长期代替法治权威，行政权凌驾于其他权力之上；导致地方与中央争夺审批权，造成市场分割与封锁；导致市场机制失灵和国家综合实力的降低。

余晖：确实是这样，如果计划经济体制下大量遗留下来的行政审批不进行根本的取缔或收缩，并重新规定其合理范围和数量，就肯定会在保护国有企业的同时，极大地限制非国有经济的成长，增加企业的交易成本和社会成本，从而降低我国企业的国际竞争力；而大量与WTO规则相违背的行政性审批，也必然会使我国政府和企业在加入全球竞争时处于严重被动的境地。此外，大量不合理的行政审批的保留，不但会劣化我国政府行政资源的配置效率，而且由此形成的不良行政权力，在提供寻租和腐败机会的同时，从而大大降低政府的威信和可信任度。

行政审批制度改革

不是简单的“自我断臂”

记者：大家都知道，最近几年以来，一些地方政府已经开始了行政审批制度改革，中央政府有关部门也在清理审批制度，应如何评价这些工作？

周汉华：应该看到，改革开放本身就必然涉及到对政府权力的重新调整，因此可以说我们对行政审批制度的改革是与我们改革开放的进程同步的。我们今天之所以能够集中谈论改革审批制度问题，可以说是我们改革开放的一项成果，是进一步改革的要求。对于前一阶段各地方、部门的改革（有些地方削减的审批事项达到40％－60％），应该给予高度的肯定和评价，这些改革为全面进行行政审批制度改革提供了宝贵的经验。

当然，应该认识到，行政审批制度改革涉及到权力结构与利益格局的根本性调整，因此，它将面临的阻力和挑战是多方面的。为此，以地方和部门为改革的主体难以保证其政策的公正性与连续性，甚至不能排除以改革为名瓜分既得利益或者潜在利益的可能。如果我们仔细分析某些地方和部门出台的一些改革措施，不难发现其追求本位利益的浓厚痕迹。

记者：目前这方面的改革还存在什么问题？

余晖：行政审批主要存在于微观经济领域。就我个人感觉，如果缺乏对行政审批的实体法和程序法的完善，这次改革很可能流于形式。因为，目前的改革主要采取行政机构按照一个“武断”的比例（即砍掉百分之几的审批项目），自查自纠、自我断臂的方法，其结果很可能是那些寻租效果不大的审批项目被砍掉，而大多数不合理的审批项目仍然得到保留，甚至一些被取消了的审批项目还有可能死灰复燃。

记者:改革行政审批制度涉及中央和地方两个层面，应如何协调？

余晖:就行政审批制度改革而言，应该鼓励地方政府加大改革的力度和加快改革的步骤。而且成功的地方改革能够产生良好的示范效应，推动全国和其他地方的改革。但对那些不按中央改革精神和措施积极改革的地方政府，中央政府应该想办法督促其跟上改革的步伐。

无论是中央政府还是地方政府，行政审批的事项都应该是越少越好，使其控制在最小合理范围内。应该说，地方政府的行政审批至少不能多于中央政府的行政审批。但由于各地情况存在差异，应该允许地方政府在不违背行政许可法的前提下，设立一些针对性较强的审批事项。但是，中央政府必须建立相应的机构和制度，对地方政府所设立的审批项目进行全面而细致的审核。

重新调整和合理分配

政府行政资源

记者：从我国的实际出发，应该如何构建新的政府行政管理体制？

余晖：政府对经济的治理只不过是经济治理整体结构中的一种治理机制而已。长期以来，国内已习惯于把政府所有治理经济活动有关的行为都称之为宏观管理或宏观调控，其实,这是一种错误。

记者：为什么？

余晖：为了说明这一点,我们不妨把与市场和企业相关的所有来源于政府的公共经济政策作如下排列：（1）财政、税收与金融政策，其目的是为了保证经济的稳定增长及收入的公平分配；（2）公共事业投资、社会公共服务的提供及社会福利政策；（3）反垄断及反不正当竞争的政策和法律；（4）针对具有自然垄断性质的公用事业的进入、退出及定价行为所实施的管制政策；（5）处理外部不经济的管制政策，如污染防治、环境与自然资源的保护等；（6）处理内部不经济或信息偏在的管制政策，如消费者和投资者权益保护、职业安全与卫生保护及产品质量保护等；（7）产业鼓励政策及科技振兴政策。

以上诸项以维护市场和社会秩序为目的的政府职能中，只有第（1）项与宏观经济有关，它的调控对象是作为宏观总量的国民经济。一项宏观经济政策影响力之广，几乎能波及到每一个微观经济主体甚至每一个公民。我们不妨称之为“宏观调控”。而（2）－（6）项只与微观经济活动有关，它们的目的是要维护公共利益或私人利益不受个体经济决策（生产、销售及价格行为）的损害。这就是我们要讨论的“政府微观管制或政府管制”。很显然，这一部分政府职能是以直接的方式来干预经济活动，其对象是具体的微观经济主体（如企业和消费者），其影响大到可涉及某整个产业的结构与行为（如放松某产业的进入管制），小到只涉及两个市场主体（企业与企业或企业与消费者）之间的交易行为，如强行搭售、产品质量投诉等。但其作用的时间、覆盖的区域及影响面都远不及宏观经济政策。第（7）项似乎介于两者之间。

记者：人们经常谈到转变政府的职能，是不是就是应在以上职能范围内进行转变？

余晖：政府绝大部分的日常工作都与政府管制活动有关。但这与人们在谈到政府职能转变时经常涉及的带有贬义性质的“微观管理”又有本质不同。前者应该是政府站在完全中立的立场上，依据法律法规对微观经济主体实施的一种外部限制和监督（所以通常称之为管制）；后者则是政府站在出资者立场上依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式对微观经济主体实施的一种内部管理，主要指国有资产运营管理、部分社会公益事业和部分城市公用事业的投资和直接管理活动。微观管理的主体大多为地方政府，而公用企业的职员都具有国家公务员的身份。

因此在构建新的政府对经济的行政管理体制时，必须按照上述三项政府经济职能的划分，重新调整和合理分配政府的行政资源。在计划经济体制下，政府成立大量的产业主管部门在几乎所有的产业（其中大部分为竞争性产业）领域从事微观管理活动。随着改革的深入，大部分政府微观管理活动将被取消，竞争性产业的组织和协调应逐步过渡给市场、企业以及企业自愿加入的非正式组织或行业组织（协会、商会）。而大量被节约下来的行政资源应该用来充实和加强政府的宏观调控和微观管制，尤其是历来缺乏认识和不被重视的政府微观管制。

记者：这样很有效吗？

余晖：必须强调的是，政府通过行政机构对经济活动进行的管制性治理，具有天使和魔鬼的双重角色，是一柄双刃剑。虽然合理的政府管制能够部分医治所谓的市场失灵，但不合理的政府管制造成的政府失灵却有可能会强化市场失灵。一方面，从实证角度看，在我国的立法构成中，由行政机构执行的法律、法规及规章所占比例约在80％左右，同时行政机构在执法活动中还保留十分宽泛的自由裁量权，可谓随时随地在影响着微观经济行为；另一方面，从规范角度看，政府行政立法的合理与否以及行政机构执法行为的公正与否，直接决定着上述影响对市场资源配置效率的优劣。因此政府管制的改革，随着政府职能转变和市场化程度的深入，其重要性应该得到充分的认识和强调。

在行政法学里，包括行政审批在内的行政许可是一种具体的行政执法行为，它依据法规和行政机构的规章所设立的条件、标准和程序，通过对行政相对人的申请和延续申请的审查和批准，并颁发相应的许可文件，赋予或终止（收回）申请人从事被法律所一般禁止的活动的权力。把这个定义与上述政府管制的定义相比较，就不难发现，在不涉及具体规章的制定、对经济主体行为的监督检查并对其违法行为进行处罚等行政执法行为的时候，行政许可和行政管制是一种同质的行为。它们同样具有微观取向性、合法性、权利约束性、自由裁量性和要式性等特征。因此，运用管制经济学理论对行政许可制度的公共功能定位、经济合理性、作用范围、运作程序、成本效益以及替代制度等进行全方位的考察，应该是可行的。

记者：这一观点的政策含义应如何理解？

余晖：这就是，我们在考虑新的行政审批结构时，必须以其作为一种微观管制所必须具备的经济合理性作为依据和标准。具体说来，这种经济合理性是建立在政府对三类市场失灵，即进入壁垒（如自然垄断）、外部性（如环境污染）和内部性（如隐瞒交易信息）能够有效治理的假设基础之上的。在国外的管制经济学文献中，与上述市场失灵的分类相联系，一般将政府管制分为经济性管制和社会性管制。经济性管制就是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效和利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。社会性管制则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动，制定一定的标准,或禁止、限制特定行为的管制。在禁止特定行为和进行营业活动限制的同时，也把资格制度、审查检验制度以及标准认证制度作为补充。

记者：对照这样两个定义，如何评价传统的行政审批制度？

余晖：从这两个定义，我们既可以发现我国传统和现有的大量行政审批大大超出了其合理性范围：太多的非自然垄断领域设置了无数的不合理审批，如投资和项目审批，而在社会性管制领域，在没能建立有效审批的同时，又保留了过多的不必要的、重复的、不透明的和繁琐的审批；同时我们也可以发现，在应该受到管制的市场上，目前的行政审批改革和重构所必须遵循的主要方向。   设立一个中立的权威机构和对行政许可进行法律合法化完善是当务之急

记者：那当前最需要做的是什么？

周汉华：我认为，行政审批制度改革的当务之急是设立一个中立的、有权威性的机构，统一研究、组织与协调行政审批制度改革与全盘的政府机构改革，并在新体制形成以后继续承担政策协调的作用。根据日本、韩国以及其他国家（主要是经济合作与发展组织国家）最近20多年来管制改革的成功经验，这样一个机构对于审批制度改革的成功具有举足轻重的作用。

应该看到，审批制度改革只是政府管制改革的一个方面，而政府管制改革涉及到国家与社会、政府与市场关系的重新调整，是一个动态的过程，会随社会、经济生活的发展而不断变化。尤其对于像我国这样的转型国家来说，在新体制形成以前，审批制度必须根据社会发展的要求不断进行调整，不可能一蹴而就。前一阶段，有些地方在削减了一定数量的审批事项以后就宣布审批制度改革已经完成，有些部门公开宣布要在几个月内完成审批制度改革，看来都是对审批制度改革的长期性与艰巨性缺乏充分的认识。

余晖：我认为，改革行政审批制度，目前最重要的是对行政许可进行法律合法化完善。行政许可的法律合法性完善，有两层含义，一是要根据行政许可的经济合理性，严格界定行政许可的范围及其方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的行政许可制度给以废除，同时保留和完善合理的行政许可制度；二是通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立行政许可行为的合理程序和管制者的管制结构。

记者：具体地说呢？

余晖：首先，实体法的调整和完善。可以说，如果不对现有的有关行政许可的实体法进行调整和完善，行政许可法的产生不可能起到抑制目前行政审批过滥的作用。因为，在现行部门管理法规及规章中大量存在不合理的行政审批的前提下，即便有了形式上完善的行政许可法，也不过是为不合理的行政审批提供了程序上合法的理由。虽然程序的限制有可能降低此类行政审批的危害程度，但这种效果毕竟是较为微弱的。例如，电信主管部门和国家物价管理机构多次联手举办调整电信价格的“听证会”，就是在不合理的电信价格审批制度的基础上，对现有电信垄断企业的既得利益作了巧妙的保护。再如根据现有法律所规定的不合理的航线管制和价格管制制度，民航主管部门和物价部门，依然可以通过形式上的许可程序，继续维持它们对民航市场的不当管制，使竞争性的民用航空市场难以迅速发展。

记者：对此，有什么建议？

余晖：按照行政许可的经济合理性原则和特定产业的未来市场格局，对现有实体法进行全面彻底的清理，以废除和调整那些不合理的行政审批制度（如竞争性产业的投资审批）；在制定和完善各种实体法过程中，为避免管制部门被管制者“捕获”和政企利益同盟操纵立法，必须取消各类管制机构主导立法的资格，建立由各种利益集团代表正式参与的公开透明的立法制度；为减少各类管制者之间横向和纵向管制权的不合理重叠和交叉，必须在政企实质性分开的基础上，通过明确立法和机构调整将管制权相对集中。

记者：在程序法方面呢？

余晖：在完善和建立行政许可法的过程中，一方面要特别注意对管制者的管制结构的构建，另一方面要充分引入市场竞争机制，提高行政审批的效率和透明度。这方面的突破可能有以下几个方面：建立制度化的立法审查机制，提高人大对国务院及其内阁部门的行政行为的监督力度；修改行政诉讼法，将与行政审批有关的抽象行政行为纳入其受案范围；在涉及到申请相对人权利（如特许经营权）的行政审批程序中，除了广泛引入公开听证程序外，还必须建立特许权的公开拍卖或竞标制度。

记者:就周博士提到设立一个中立、权威的机构问题，你的看法呢？

余晖:我非常赞成。如果要对现行审批制度进行彻底的改革，就必须成立一个专门的机构，制订详细的可操作性标准，采取一事一议的方法，负责调查和审核现有审批项目，并对新设立的审批项目进行研究和批准。这个机构可以是临时性的，也可以是常设的。它的产生及其职责最好由即将出台的行政许可法来规定。日本在推行行政制度改革时，就成立了“临时行政调查委员会”，对日本政府的行政审批进行了长达20多年的调研和审核。

由于经济活动和市场状况是不断变化的，政府的行政审批制度及其改革也应该是动态的，不可能一劳永逸。行政审批的结构可以随时调整和变化，但设立审批的原则和标准却应该具备相应的刚性。对我国而言，行政审批改革可能有很长的路要走，这就需要法律的改革和专门机构的长期不懈的努力。

行政许可法规范审批行为

应遵循的几个原则

记者：据我所知，有关部门正在制定行政许可法规范审批行为，那它规范的基本原则或者标准是什么？

周汉华：这确实是一个很好的问题，目前审批制度改革的难点就是确定这些基本的原则或者标准。大家都知道，市场和政府都并非万能，适度的审批是不可缺少的。只有明确审批设定的基本原则和标准，才能有效地改革现行的审批制度，废止各种不适应市场经济发展要求的审批，并防止可能出现的反弹。否则，极有可能出现边废边立，先废后立，死灰复燃等情况。实际上，这种情况在某些地方已经开始发生了。

从中国的实际情况看，我个人认为，改革审批制度应该考虑到以下一些原则：

一是法制统一原则或者说合法原则，也就是说审批制度改革要在法律框架内进行。根据宪法和其他法律的规定，我国不同的国家机关有不同的立法权。因此，审批的设定必须于法有据，不能任何部门都可以根据需要随意设定审批事项。法律、法规、规章可以设定审批，但其程度要有所区别，有些特许事项只能由法律、法规设定，规章不得设定；而涉及到公民基本权利的事项则只能由法律设定。

记者：这方面已经达成一致意见了？

周汉华：目前还有两个争议比较大的问题：一是规章能否设立审批，对此，从各国的情况和我国行政管理的实践和立法法的规定来看，我认为应该赋予规章审批设定权。当然，其设定审批的范围或者种类应该有所限制。

另一个问题争议可能会更大，但它与我们建立现代监管制度密切相关，就是我们的一些实际上是设立在政府部门内部的监管机关，如国家计委价格司（原来的国家物价局）、国家经贸委电力司、国家安全生产局等等。这些机关在性质上应该属于独立管制机构，与诸如国家工商行政管理总局、国家税务总局等没有区别，但在体制上却属于部内司、局，级别低一级。如果根据立法法所确立的立法体制和现在的通常理解，它们当然没有规章制定权，不能设定审批事项。但是，从现代监管机关权能的统一性与独立性的要求来看，如果它们必须通过部、委制定规章，则会进一步造成部、委政策职能与这些司、局监管职能的重叠，影响独立监管机关的独立地位。在其他国家，虽然也有独立监管机关设在部门内部的情况，但这种体制并不影响独立监管机构的独立地位和规章制定权。

记者：那应该怎么解决？

周汉华：在我国，解决这个问题比较复杂。一般的观点认为，司、局不得对外发文，更不能设定审批。我个人认为，解决这个问题也许可以有不同的思路：一是对部内司、局进行分类，明确具有独立监管职能的司、局的地位并通过法律的明确授权使之具有规章制定权和相应的审批设定权。对于大量的不具有监管职能的司、局，则要严格禁止其对外发文或者设定审批。当然，目前人们对司、局对外发文普遍不太赞成。

另一种改革思路是使它们变为独立的监管机构，设立在部门之外，如国家电力监管委员会、国家物价局等，这种思路显然与前一阶段的机构改革会有一些冲突。无论如何，对于部门内设的独立监管机构的审批设定权必须予以高度重视，必须把它与建立现代监管制度结合起来考虑，不能简单地否定了事。对这个问题的认识实际上涉及到更深层次的法哲学问题，即什么是“法”，法律是否只能由国家制定，法律与社会的关系等等。希望法学界有更多的人能够关注这个问题。

记者：这是关于第一个原则。其他的呢？

周汉华：另一个原则是合理原则或者效率原则。也就是说，凡市场和技术手段能够解决的，应该由市场和技术手段解决，国家不应加以干预，也不要设定审批；凡社会自律能够解决的，应该通过社会自律的方式，包括行业协会管理的方式解决；凡非强制性方式能够解决的，应该通过诸如信息发布、行政指导、行政合同等方式解决；凡事后机制能够解决的，应该尽量通过反垄断、民事救济、严格侵权归责原则等解决；凡合作制方式能够解决的，应该尽量通过行政机关与当事人之间的合作方式解决。贯彻合理性原则，需要观念上和体制上的深刻变革，需要大量废止现行的行政审批事项，需要重新反思我们的传统管理方法，需要吸收和借鉴西方发达国家近些年来管制改革的一些最新经验。

还有一个是成本效益分析原则。传统上行政审批主要适用于市场失灵的领域，诸如自然垄断、信息不对称、过度竞争、外部性等等。然而，近年来的研究表明，即使在这些领域，政府管制也并非一定合理。这种情况下，各国普遍开始采用成本效益分析原则来对审批的合理性进行衡量，并要求审批的设定必须能够为社会带来净收益。这种转变不但使立法过程具有更多的可操作性和科学标准，而且也极大地降低了立法和审批的社会成本。如果我们能够在一定程度上采用成本效益分析原则，不但可以为审批制度改革提供科学依据，也必将对整个中国的立法体制和制度产生深远的影响。当然，这种转变需要相应观念和知识的更新。

余晖:从我国今天的市场化改革的背景看，我认为，行政审批制度的改革必须在市场自动调节优先、企业自主管理优先和社会自我治理优先的“三优先”原则下进行，因而其范围和数量必须控制在市场、企业和社会治理所不能为的限度内，如公益性的具有自然垄断性质产业的进入和定价，对破坏资源和环境可持续发展的掠夺性经济行为的限制，以及对损害投资者、消费者和就业者财产生命安全和利益的败德行为的控制等。

废止审批方式

需要相应的替代

记者：废止审批方式以后，当然就需要相应的替代。从周博士过去发表的成果看，您对经济合作与发展组织的管制改革一直在进行追踪研究，能不能介绍一些有关替代方面的情况？

周汉华：你说得很对。政府废止审批方式以后，首先面临的就是如何寻找替代的方式来维护正常的市场秩序。在这些方面，国际上确实积累了许多经验。一种替代就是反垄断法的大量运用。与作为事前机制的审批相比，反垄断是一种事后机制，它的优点在于既能保证市场竞争的充分进行，又可以防止阻碍竞争进行的垄断行为，维护社会公共利益；就执行而言，它可以保证执法的统一性。我个人认为，我国行政审批权的过度膨胀，与我们缺少强有力的反垄断机制有着内在的必然关系，或者说我们往往希望通过审批的方式来达到反垄断的效果，其结果当然可想而知。因此，要改革行政审批制度，必须加强反垄断方面的工作，它们是一枚硬币的两个不同方面。

另一种替代是归责原则的改变。也就是说，从传统的过错责任原则发展到危险责任原则，由此实现从公法执法（通过审批控制）到私法执法（通过归责原则的控制）方式的转变。这种替代的实质是充分发挥个人和企业的积极性和创造性，以社会自治代替国家干预，让每个人都成为自己利益的最好法官。这种替代不但可以大量减少行政审批的数量和行政执法的负担，而且可以促进人们的法治观念和权利观念，推进市民社会的形成。当然，在我国，要实现这种转变，需要对司法制度的变革和观念的更新，包括责任观念、人的价值、精神损害、惩罚性赔偿以及鉴定机制等等。

第三种替代是信息披露，既包括政府机关的信息披露，也包括管制对象的信息披露。对于政府机关而言，信息披露以及其他相应的行政指导措施可以对市场主体的行为产生引导作用，由此可以达到审批这种强制方式有时不能达到的政策效果，并且可以减少政府执法和监督的负担。为此，必须建立政府信息公开制度，以保证市场主体可以充分地获得政府信息，减少交易成本和社会成本。管制对象的信息披露则可以减少经营者与消费者之间的信息不对称状态，由此规范经营者的经营行为，并可以免除政府的强制性审批手段（尤其是社会领域的审批手段）的运用。在这方面，虽然我国的消费者权益保护法规定了消费者的知情权和经营者相应的信息披露义务，但实际司法过程中对于“误导”（misrepresentation）的追究并不够严格，尤其在上市公司的信息披露中尤其如此，导致经营者缺乏进行全面信息披露的强制压力。

除上述几种替代以外，另外诸如征税、可转让特许、国有化、合作式管制等等也都是非常常见的替代方式，需要我们进行研究和借鉴。

记者：您刚才提到了信息公开问题，据我所知，您正在主持一个有关信息时代与政府信息公开制度研究的大型课题，能不能就信息公开与行政审批制度改革的关系谈些看法，我们的政务公开制度应该怎样进一步发展？

周汉华：确实，我们正在做的是国内第一个研究政府信息公开制度的课题，许多理论与实际部门的同志都参加了我们的课题研究。

就行政审批制度与信息公开制度的关系来看，我认为有两个基本观点：一是刚才说到的信息公开与行政审批之间存在一种替代关系，政府信息公开之后可以大大地减少审批的数量和适用范围；二是对于必须保留的审批，信息公开可以加强对审批过程的监督，减少以权谋私的可能性。

近年来，从“村务公开”、“政务公开”到“审判公开”、“检务公开”、“警务公开”，从“立法公开”、“厂务公开”到“校务公开”等等，公开一下子变成了一个很好用的标签。虽然时下的各种公开化尝试取得了一定的效果，但我认为它们仍然是一种办事制度型的公开，而不是权利型的公开。

办事制度型的公开与权利型的公开有许多区别：在根本理念上，前者只是将公开当作一种政府机关的办事制度，而后者将公开当作公民知情权与参与权的核心组成部分；在公开的范围上，前者只是公开办事制度与程序，而后者不但公开办事制度与程序，还要公开政府所掌握的信息；在公开的性质上，前者只是一种政府机关单方面的“承诺”或者主动施与，而后者是保护民众知情权的法律制度，有相应的法律救济机制予以保障；在公开的根据上，前者由有关政府机关自己制定相应的规定，公开什么、什么时候公开、以什么形式公开，全部由政府机关决定，而后者要求由最高国家权力机关通过制定根本性法律明确公开的范围、程序、形式、条件、救济等等；在公开的保障上，前者主要靠政府机关自己的监督检查，而后者则依靠民众行使知情权过程中的社会监督和司法监督。因此，与审批制度改革相适应，我们应该对我们的信息公开制度进一步加以完善，应力争制定一部信息公开法，以推动审批制度的改革。

审批制度的改革并不是

制定一部法律就算成功

记者：从您介绍的情况看，审批制度的改革实际上涉及的方面远不至于审批制度本身或者一部单行的行政许可法，是吗？

周汉华：确实是这样。由于审批制度改革涉及到权力与利益格局的重组，它必然会涉及到方方面面。应该看到，在我们过去20多年的立法实践中，往往存在一种急于求成的心理或者说对法律的作用有一种不切实际的想法，总是希望一部法律就可以解决一个问题，结果造成法律越来越多，问题则依然如故。对于审批制度改革，一定要防止再出现这种情况，以为制定一部行政许可法就可以解决中国的行政审批问题。应该说，尽管行政许可法对于审批制度的改革会产生很大的作用，但决不能将希望全部寄托在这部法律上。审批制度改革必然是一项长期的、系统的、艰巨的工作，只有社会、经济、政治等方面都进行相应的改革，才能从根本上解决行政审批权过滥的问题，促进市场经济体制的早日形成。