勒紧权力运行“缰绳”         源头治理村官贪腐

安康市在镇村综合改革中，以治理村官贪腐为导向，以规范村级财务监督管理为突破，将审计触角延伸至“最后一公里”，在全省首创设立镇办财政审计所，探索推行村级财务审计全覆盖，勒紧基层权力运行的“缰绳”，强化了村官依法理财、依法办事的意识,堵塞了村官贪腐漏洞，夯实了党在基层的执政基础。

一、改革背景和成效

安康市创新设立镇办财政审计所，推进审计向农村基层延伸，是坚持“什么问题突出就解决什么问题”的改革理念，聚焦群众反映强烈的村级财务监管缺失、村官贪腐禁而不绝的突出问题，落实国家审计全覆盖的要求，着眼于强化镇办政府村级财务监管的主体责任，作出的一项重大体制创新，为全面从严治党在农村“最后一公里”的落实探索了有益路子。

规范农村集体财务管理是改革的直接动因。近几年来，因农村集体财务管理混乱引发的上访事件频繁发生，纪检监察和司法机关查处的村官贪腐案件也呈上升态势，成为危害农村基层稳定、影响党群干群关系、吞噬党的执政根基的重要因素。2014年，该市共受理反映村官贪腐和作风问题的来信来访493件，纪委监察部门查处村官违法违纪案件306件，司法机关立案侦办村官贪腐案件71件，分别占全市总量的37.5%、41.9%、74.7%。村财管理混乱的深层根源，则是村级财务监管责任和监管制度严重缺失，村民监事会监督乏力、镇办监管主体不明、国家审计范围有限，加之不少村官经济责任和财经纪律意识淡薄，从而导致的村官权力滥用。只有从源头入手，建立完善村财审计监督体制，把村官的“小权力”关进制度的笼子里，才能有效遏制村官贪腐。

加强镇办村财监管职能是改革的现实考量。农村税费改革和综合改革实施后，该市基层政府对农村集体财务“村财村用镇代管的职能” 和农村专项资金拨付监管的职能由乡镇财政所承担，由于没有法定的审计监督职能和其他有效监管手段，这种监管仅停留在没有正规发票不得入账核销层面，对农村集体财务支出和专项资金使用的合法性、真实性、有效性审查基本属于“真空”，镇办财政所财务人员的专业作用没有有效发挥。特别是党的十八大以来，国家强农惠农政策力度不断加大，“三农”发展建设资金大幅增加，村级财务收支渠道多元化，2014年全市平均每个镇拨付的惠农补贴、农业扶持、农村建设资金总额都在亿元以上，“三农”专项资金和农村集体财务的监管亟待加强。在清理完善镇办财政所原有职能的基础上，依法增加农村集体财务审计监督职能，符合省委省政府关于镇村综合改革的精神，顺应了基层对加强村集体财务监管的期盼，弥补了国家审计机关村级覆盖不到的短板，对管好用好“三农”资金，防止农民利益被侵害，确保惠农政策发挥最大效益意义重大。

国家审计法规政策规定是改革的制度依据。《审计法》第十条规定：审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计范围内设立派出机构，派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作。《村民委员会组织法》第五十三条规定：村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计…，村民委员会成员的任期和离任经济责任审计,由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府组织…。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第五十六条规定：根据地方党委、政府的要求，审计机关可以对村党组织和村民委员、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计。农业部、财政部、民政部、审计署《关于进一步加强村级财务管理工作的意见》（农经发〔2013〕6号）指出:县乡两级农村集体资产和财务管理指导部门负责对农村集体财务、村干部经济责任等进行审计监督；国家审计机关根据有关法律法规和地方党委、政府的要求，对取得财政资金的有关乡村和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，以及对有关村干部履行经济责任情况，依法进行审计监督。根据这些法律法规规定，农村集体财务审计监督的主体是县乡农村集体资产和财务管理指导部门，村干部经济责任审计监督的主体可以是县乡农村集体资产和财务管理指导部门，也可以是接受地方党委政府要求的审计机关。在上一轮乡镇机构改革中，我市撤销了乡镇农经站机构设置，其农村集体资产和财务管理指导职能划入了乡镇财政所。在本轮镇村综合改革中，进一步整合设立镇办财政审计所，依法赋予其村级财务审计监督职能，符合国家有关村级财务审计的法律法规规定。

镇村综合改革伊始，安康市编办认真落实市委市政府以镇村改革为契机解决好群众关注的村级财务管理不规范问题的要求，在深入调研剖析农村财务管理混乱、村官贪腐多发根源，深刻学习领会省委省政府镇村综合改革指导意见和有关农村集体财务、村干部经济责任审计的法律法规精神，广泛征求各个层面意见的基础上，提请市委市政府研究设立镇办财政审计所，作为镇办内设机构，承担村级财务和村干部经济责任审计职能，接受县区审计机关业务指导。根据市委、市政府决定，在全市十县区各选一个镇进行了试点。10个试点镇207个村清理帐外资金1334万元，挤掉债务水分110.59万元，审计发现侵占集体资金47.18万元、侵占农户利益51.7万元、非法获取财政资金93.55万元，向纪检监察机关移送案件线索25件，责令清退挽回经济损失 302万元。经过严格审计和对违法违纪人员的查处，强化了村干部的财经纪律和清白用权意识，增强了基层群众对党委政府的信任，保障了国家资金和集体资产安全，收到了良好的经济效益、社会效益和政治效益。2016年8月，中共安康市委办公室、安康市人民政府办公室印发了《关于完善和加强镇办财政审计职能职责的通知》，在全市全面推进村级财务审计全覆盖。

二、主要内容和措施

安康市在镇办首创设立财政审计所，是着眼于巩固基层政权、提高基层治理能力开展的治理机制创新，主要包含以下几个方面：

（一）科学设立机构。设立审计机构、明确责任主体是推进农村集体财务审计全覆盖改革的基础。安康市坚持全局思维、系统谋划，统筹考虑市、县、镇三级农村财务审计职责划分和机构设立。镇办层面，按照工作需要、职能优化、专业管理的原则，单独设置财政审计所，承担村级财务审计工作的组织实施，在不突破镇办编制总额内，为140个镇财政审计所核定编制779名，通过公开招考、集中培训、专家辅导等方式，选优配强财政审计队伍；县区层面，强化审计部门村级财务审计监督职责，明确具体股室承担村级财务审计督导工作；市级层面，在市审计局设立“村级财务审计工作指导办公室”，调剂充实人员编制，负责全市村级财务审计工作检查指导和监督管理职责，形成了“市、县、镇”三级联动和“横向到边、纵向到底”的农村财务审计监管体系。

（二）依法赋权定责。依法定责、依法尽责是农村集体财务审计全覆盖改革的关键。安康市编办坚持“职责法定、权责统一、还权赋能”原则，依法界定镇办财政审计所的职责任务。依据《组织法》和国家最新财政管理相关政策规定，完善了镇办财政职责，赋予其“预算资金收支、专项资金管理、各类补贴和惠农资金兑付、村财代管”职能；依据《审计法》和中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，强化了镇办审计职责，赋予其“村集体土地征用补偿费、涉农财政资金审计”和“村集体公益事业筹资筹劳、各类捐赠资金使用情况审计”职能；依据农业部、财政部、民政部、审计署《关于加强和规范村级财务管理工作的意见》，增加了村财审计职责，赋予其“村及其集体经济组织负责人任期和离任经济责任审计”等职能；依据《陕西省农村集体资产管理条例》和《安康市乡财乡用县监管财政管理体制改革实施方案》精神，重新划分事权，赋予其 “村集体经济组织的资产运营、财务收支审计”和“村集体资产资本经营、收益分配使用情况审计”职能。

（三）规范审计程序。为保障村级财务审计工作的顺利实施，安康市审计局从市级层面加强工作指导，制定操作规程，规范审计程序。编制了《村级财务审计适用法律法规目录及摘要》，方便村财审计人员学习运用。下发了《关于镇办财政所村级财务收支审计工作的指导意见》，明确村级财务审计的范围、内容、方式、实施步骤和实施流程。制定了《安康市村级财务审计工作操作规程》（试行），对制定年度审计项目计划、审计小组人员组成、编制审计实施方案、送达审计通知书等前期工作的具体要求，交接审计资料、实物盘点库存现金和有价证券、查阅会计资料、收集审计证据、编制工作底稿、审计结果评价等审计实施过程中的工作规范，审计报告、审计决定书、审计移送处理书等审计结论文书起草的文本格式和要素，以及审计结论公布、审计回访、审计档案整理等后续工作都进行了详细规定，使镇办财政审计所在开展工作中有章可循，提高了村级财务审计工作的规范化水平。

（四）强化结果运用。坚持审计监督与追责问责相结合，审计结束后，及时向有关单位通报、公布审计结果和整改意见，狠抓整改落实，充分发挥审计执纪监督作用。一方面，对违法违纪问题移交纪检监察和司法机关依法依纪追责，10个镇试点中向有关部门移送案件25件，其中1名村干部被中纪委通报，起到了有力的震慑作用，增强了村级干部的法纪意识。另一方面，针对监管漏洞，建机制、补短板，10个试点镇共建立完善《村级财务管理办法》、《村级报账员制度》等村级财务相关管理制度31项，促进了村级财务管理民主化、规范化，保障了财政支农资金安全，提高了资金使用效率。

三、几点启示

从严治党，重在治吏。村官虽小，但距离群众最近，其作风和贪腐问题影响更广。安康市开展的农村集体财务审计全覆盖改革，对推动全面从严治党向基层延伸、促进农村基层党风廉政建设提供了借鉴和启示。

第一，必须推动主体责任在“最后一公里”的落实。安康市在镇办设立财政审计所，明确镇办为村级财务审计监督的责任主体，有效解决了长期存在的村级财务监管主体缺失、监管责任不明的问题。这一改革实践的成功告诉我们，只要把责任主体的主体责任压实，工作就会取得实效。推进全面从严治党向基层延伸，关键在于推动管党治党主体责任在镇村一级的落实，打通全面从严治党的“最后一公里”，强化乡镇党委对基层干部教育、监督、管理的责任意识，建立健全常态化教育监管和“一案双查”问责机制，形成实实在在的工作支撑。

第二，必须强化农村基层“苍蝇式”贪腐的源头治理。权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。村官贪腐多发频发，归根结底是权力监管的缺位，让手握实权的“村官”们游离于各种有效的监督之外。治理村官贪腐，也得扭住权力这个源头不放松，为基层“微权力”量身打造不敢腐、不能腐、不想腐的制度笼子。村财审计只是源头治腐防腐的手段之一，不是唯一，必须坚持审计监督与纪检查办相结合、完善财务管理制度和深化村务公开相结合，构建全方位、多层次“不想腐、不敢腐、不能腐”的制度体系，扎紧村官权力运行的制度笼子，堵住村官腐败的源头，对苗头性、倾向性问题早发现、早处理，形成严管严治的常态化。

第三，必须推进农村基层治理法治化。“不治有病治未病，不治已乱治未乱”。 充分运用法治方式和制度手段管住村官的“绝对权力”，加强村官履职事前、事中、事后的全程监督，才是纠治村官违纪违法的治本之策。安康市推进村级审计全覆盖，只是依法监督治理村官规范用权的一个方面，必须全方位加强农村基层治理法治化建设。以建设“法治政府”为引领，编制涉农权力清单，规范涉农权力运行。加强农村组织规范化建设，完善村级组织自我服务、自我教育、自我管理、自我监督机制，健全村官向村民述职述廉、村民评议村官等制度，增强村级组织内部监督实效。建立完善村干部教育培训、考核激励和惩处约束机制，加大外部监督力度，弘扬村官敬畏法治、依法办事的正能量，形成正风反腐的良好政治生态。